Imunidade parlamentar: proteção ao mandato ou impunidade?*

Por Núcleo de Pesquisa ILEC.

Em condições estabelecidas pelas legislações nacionais, assume-se a necessidade da manutenção de um perímetro de liberdade de ação e de opinião, para que os parlamentares não sejam ameaçados no exercício da representatividade popular conquistada pelo voto.

A proteção ao desempenho livre de pressões externas é aceita mundialmente como garantia institucional em sintonia com os preceitos democráticos. A polêmica, não apenas no Brasil mas em vários países, decorre não da imunidade em si, reconhecida como válida, mas do mau uso de seu aproveitamento por parlamentares que enxergam o mandato como salvo-conduto para desvios éticos e o cometimento de crimes.

É importante ressaltar que o benefício é conferido ao Poder Legislativo, e não, aos indivíduos que o compõem. Como afirma o professor José Afonso da Silva, a prerrogativa da imunidade se dá “menos em favor dos congressistas que da instituição parlamentar, como garantia de sua independência perante outros poderes constitucionais”. Ou seja, o que a imunidade defende é a função pública, e não, a inviolabilidade do comportamento privado.

Imunidade ou impunidade?

 A quantidade de processos ociosos por causa dos mandatos de parlamentares e outros políticos detentores de foro privilegiado no Brasil leva parte da população a considerar o instrumento da imunidade como biombo para a impunidade. Mas é importante separar as duas coisas. A imunidade parlamentar é um dispositivo constitucional respeitado no mundo inteiro, como forma de garantir a liberdade de expressão e reduzir a pressão externa sobre o debate e o voto de um legislador.

A crítica à impunidade parlamentar, por outro lado, funciona como legítimo questionamento ao privilégio que carregam os membros das casas legislativas. O essencial é prevalecer o bom senso, tanto da parte do Judiciário que solicita a abertura de processos, quanto do Legislativo, que deve ser permeável à possibilidade do exame processual de eventuais crimes cometidos por seus integrantes.

A imunidade não é para ser vista como escudo para os impunes. E a impunidade não pode crescer por causa da prerrogativa da imunidade parlamentar, sob pena de contaminação e criminalização de todo o Poder Legislativo, solapando um dos pilares da democracia.

O Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou sobre essa diferença, nos termos da ministra Cármen Lúcia: “A Constituição não diferencia o parlamentar para privilegiá-lo. Distingue-o e torna-o imune ao processo judicial e até mesmo à prisão para que os princípios do Estado Democrático da República sejam cumpridos; jamais para que eles sejam desvirtuados. Afinal, o que se garante é a imunidade, não a impunidade. Essa é incompatível com a Democracia, com a República e com o próprio princípio do Estado de Direito”.

 Como é no Brasil

No art. 53 da Constituição, é expresso que “os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. E no Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, em seu artigo 2º, está dito: “As imunidades, prerrogativas e franquias asseguradas pela Constituição, pelas leis e pelo Regimento Interno aos deputados são institutos destinados à garantia de exercício do mandato popular e à defesa do Poder Legislativo”.

A imunidade parlamentar no Brasil concede proteção aos processos judiciais durante o período do exercício do mandato, não se aplicando àqueles abertos antes do mandato. A prisão é possível apenas nos crimes em flagrante, sem fiança. Mas o plenário da casa parlamentar pode anular a prisão decretada pelo Judiciário. Somente o Supremo Tribunal Federal (STF) pode processar e julgar os deputados e senadores.

Crimes eventualmente cometidos durante o mandato podem ter processos abertos, mas a Casa Parlamentar tem a prerrogativa de suspender o andamento dos processos que considerar impróprios à garantia do mandato. Essa é prerrogativa controversa, geradora de polêmica num território cinzento entre a imunidade e a impunidade, segundo seus críticos.

Entenda como funciona

Um exame pelo colegiado virtual, o Supremo Tribunal Federal (STF) formou maioria no último dia 19 de março, rejeitando queixa da cantora Ludmilla contra o deputado federal Cabo Junio Amaral (PSL-MG). O parlamentar criticou música da cantora de funk, em 2019, chamando-a de “garota-propaganda do tráfico” e afirmando que a música “Verdinha” seria uma “clara apologia à prática de condutas criminosas, como o plantio, a venda e o consumo de drogas”.

Para oito dos 11 ministros do STF, as expressões utilizadas pelo deputado são protegidas pela imunidade parlamentar, uma vez que foram externadas no exercício do cargo. Para o relator do caso no Supremo, Luiz Roberto Barroso, somente as opiniões fora do contexto da atividade parlamentar podem fazer um deputado estar sujeito a medidas penais. Segundo Barroso, o combate ao crime é parte desse contexto, e eventuais excessos de linguagem não devem ser alvo de processo penal – podendo ser examinados, no entanto, no âmbito do decoro, dentro do Parlamento.

 O limite da imunidade

Para pelo menos um dos juízes do STF, a imunidade não extrapola certos limites. Os crimes contra a honra, cometidos por parlamentares, poderiam ser considerados à parte da imunidade. “O Parlamento é o local por excelência para o livre mercado de ideias – não para o livre mercado de ofensas. A liberdade de expressão política dos parlamentares, ainda que vigorosa, deve se manter nos limites da civilidade. Ninguém pode se escudar na inviolabilidade parlamentar para, sem vinculação com a função, agredir a dignidade alheia ou difundir discursos de ódio, violência e discriminação”, escreveu o ministro Marco Aurélio, em março de 2020.

A imunidade é ampliada para o exercício do mandato fora do Parlamento, nas declarações públicas formuladas em coerência ao atributo de proteção da liberdade de expressão relacionada à função. “A cláusula de inviolabilidade constitucional, que impede a responsabilização penal e/ou civil do membro do Congresso Nacional, por suas palavras, opiniões e votos, também abrange, sob seu manto protetor, as entrevistas jornalísticas, a transmissão, para a imprensa, do conteúdo de pronunciamentos ou de relatórios produzidos nas Casas Legislativas e as declarações feitas aos meios de comunicação social, eis que tais manifestações – desde que vinculadas ao desempenho do mandato – qualificam-se como natural projeção do exercício das atividades parlamentares”, entende o ministro do Supremo Celso de Mello, em decisão de fevereiro de 2011.

Quebra de decoro

Embora a proteção constitucional tenha validade extensiva às declarações de um parlamentar no exercício do mandato, a responsabilização política pelo que se diz não está descartada. E essa responsabilização pode levar à avaliação de quebra de decoro, passível de sanções.

No art. 4º do Código de Ética e Decoro da Câmara dos Deputados, é definido que “abusar das prerrogativas constitucionais asseguradas aos membros do Congresso Nacional” é um procedimento incompatível com o decoro, e pode ser punido com a perda do mandato.

Processos não devem parar

A imunidade parlamentar não impede a continuidade dos processos relativos a crimes supostamente cometidos antes do início do mandato. Os processos devem prosseguir, mesmo que precisem ser enviados ao Supremo Tribunal Federal (STF) em razão do foro privilegiado dos ocupantes do Congresso, por exemplo. O deputado estadual deve ser julgado pelos tribunais estaduais, e os vereadores, como qualquer cidadão.

O deputado preso pelo STF

Desde que 40 deputados tiveram acusações aceitas pelo STF em 2007, por causa do esquema de corrupção do mensalão, no governo Lula, nenhum parlamentar havia sido condenado pela máxima corte brasileira. Recentemente, o deputado Daniel Silveira teve a prisão decretada pelo ministro Alexandre de Moraes, do STF, em decisão que foi depois confirmada por unanimidade pelos demais juízes do Supremo. Em seguida, a Câmara dos Deputados confirmou a decisão em plenário.

O deputado Daniel Silveira foi preso após postar nas redes sociais um vídeo atacando os ministros do STF e defendendo o AI-5, relacionado à repressão durante a ditadura militar no País. O mesmo parlamentar é investigado por disseminar fake news e promover atos contra a democracia. A decisão judicial teve como base a compreensão de que o Estado de Direito e a ordem constitucional foram afrontados. “Quando se contrapõe à democracia, a inviolabilidade do mandato parlamentar não é absoluta”, declarou o presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira.

Para o jurista Miguel Reale Júnior, a prisão de Daniel Silveira pelo STF não deve ser vista como o estopim de um confronto entre o Legislativo e o Judiciário. “É preciso dar a dimensão adequada: é um deputado que fala impropérios seguidos e ameaça instituições. Não é porque ele está na Câmara que pode dizer o que bem entende e atacar as instituições”, explica Miguel Reale em entrevista para o portal G1.

 Proposta de mudança

Poucos dias depois de confirmar a prisão de Daniel Silveira em plenário, a Câmara dos Deputados acelerou a tramitação de Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que restringe a prisão preventiva de um parlamentar para os casos inafiançáveis definidos pela Constituição, como tortura, tráfico de drogas, crimes hediondos e racismo. A mudança em apreciação também afasta a possibilidade de decretação de prisão por decisão individual de um ministro do Supremo Tribunal Federal (STF).

Para o deputado federal Kim Kataguiri (DEM-SP), a reação não deveria ter sido cogitada. Segundo ele, o objeto de impedir ou dificultar a prisão de parlamentar pelo Supremo Tribunal Federal seria uma violação do princípio da separação entre os poderes da República, além de retirar o direito de defesa de qualquer cidadão contra um deputado ou senador que afronte a sua honra, por exemplo.

Embora tenha considerado a decretação de prisão como um erro do STF, Kim Kataguiri se posicionou contrário a PEC encaminhada às pressas para aumentar a imunidade parlamentar. Seria “corrigir um abuso com outro abuso”, avaliou.

A PEC foi retirada de pauta e voltou ao trâmite de análise considerado de praxe na Câmara dos Deputados, passando por uma comissão especial. A votação em plenário ainda não está marcada.

Imunidade e democracia

A observação da imunidade parlamentar está diretamente ligada ao amadurecimento democrático. Assim como regimes autoritários, supressores da liberdade, querem estrangular a voz crítica e a livre expressão da imprensa, dos cidadãos e dos políticos eleitos por voto popular, a calibragem da imunidade parlamentar deve ser efetuada nas democracias.

“A imunidade parlamentar dá ao deputado liberdade de expressão qualificada, não ilimitada. Ajuda a democracia a produzir melhores debates, não o deputado a delinquir”, diz o professor de Direito Constitucional da USP, Conrado Hübner Mendes, em artigo publicado na Folha de S. Paulo. “Calibrar a liberdade é o feijão com arroz rotineiro dos direitos fundamentais. Isso se faz por justificativa pública e juridicamente fina, exercício liberal e republicano, não autoritário”, escreve. Se a democracia começa na liberdade de expressão, avalia Conrado Hübner, pode ser ameaçada pelo abuso dessa liberdade.

A imunidade permite o uso democrático da liberdade pelos parlamentares. Mas pode ser retirada quando utilizada para solapar a democracia.

 Imunidade parlamentar no mundo

De maneira geral, os países democráticos dispõem de instrumentos legais que regulam a imunidade parlamentar, tendo nesse instituto uma regra universal a garantir a liberdade de ação dos integrantes das casas legislativas. Confira:

Na Alemanha: é definido pela Constituição que nenhum parlamentar precisa prestar conta, do lado de fora, do que disse em debates realizados ou discursos proferidos no Bundestag, equivalente à Câmara dos Deputados no Brasil. Também não tem que dar explicações externas sobre qualquer voto dado no exercício de suas atividades. No caso de suspeita de crimes, a imunidade pode ser retirada ou ampliada, a critério do Bundestag, que detém ainda a prerrogativa de suspender ou até pedir a prisão de um de seus membros. Já os integrantes do Bundesrat, representantes dos estados alemães, não possuem qualquer tipo de imunidade.

No Chile: a imunidade preserva o parlamentar de responder por suas declarações feitas no âmbito das votações e das comissões. O processo criminal pode ser instaurado após julgamento em segunda instância, provocando imediato afastamento das funções legislativas. A imunidade não se aplica aos crimes em flagrante.

Na Espanha: o foro privilegiado impede o processo judicial por opiniões ou votos no exercício das funções. A detenção só acontece em casos de flagrante delito, e a Justiça precisa pedir autorização da casa parlamentar antes de iniciar qualquer processo legal contra um de seus membros.

No Uruguai: o mandato proíbe a acusação a um parlamentar, mesmo de crimes comuns, por parte do Poder Judiciário. Apenas o próprio Parlamento do qual faz parte pode determinar a abertura de processos, suspendendo seu integrante e encaminhando-o, então, à Justiça.

 No Reino Unido e no Canadá: o chamado sistema Westminster garante o privilégio parlamentar que não isenta os legisladores de processos criminais, sob o argumento constitucional de que todos são iguais perante a lei.

 No Parlamento Europeu: os membros do Parlamento Europeu detêm imunidade para serem julgados em seus países. Recentemente, a justiça espanhola solicitou a retirada da imunidade de três eurodeputados da região da Catalunha. O pedido foi atendido, e os deputados do Parlamento Europeu, apesar de continuarem a desempenhar suas funções, poderão ser processados pela Justiça Comum espanhola.

  • Núcleo de pesquisa ILEC. 
Fontes consultadas:

https://pt.wikipedia.org/wiki/Imunidade_parlamentar

http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigobd.asp?item=%20708

http://www.mprj.mp.br/documents/20184/1271410/Eliseu_Antonio_da_Silva_Belo.pdf

https://www.camara.leg.br/noticias/730472-camara-aprova-admissibilidade-de-pec-sobre-imunidade-parlamentar

https://www.uni7.edu.br/recursos/imagens/File/direito/ic/iv_encontro/imunidadeparlamentarorigem.pdf

https://jus.com.br/artigos/67511/imunidade-parlamentar-na-constituicao-federal-e-legislacao-infraconstituicional

https://g1.globo.com/politica/noticia/2021/02/17/o-que-diz-a-constituicao-sobre-a-imunidade-de-parlamentares-para-emitir-opinioes.ghtml

https://www.conjur.com.br/2021-fev-25/deputado-suspensao-tramite-pec-amplia-imunidade-parlamentar

https://www.bbc.com/portuguese/brasil-56272389

https://g1.globo.com/mundo/noticia/2021/03/09/parlamento-europeu-suspende-a-imunidade-de-tres-eurodeputados-catalaes.ghtml

https://www1.folha.uol.com.br/colunas/conrado-hubner-mendes/2021/02/imunidade-parlamentar-e-liberdade-de-expressao-nao-sao-passaportes-para-a-delinquencia-politica.shtml

https://www.cnnbrasil.com.br/politica/2021/03/19/maioria-do-stf-rejeita-queixa-de-ludmilla-contra-deputado-do-psl

https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2021/02/28/kataguiri-diz-que-pec-da-imunidade-e-corrigir-um-abuso-com-outro-abuso.htm