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Ano IV - n. 18 - outubro / dezembro, 2012

 
Os Presidentes e o Congresso no Brasil: diferentes estilos e modelos em busca da governabilidade.

João Paulo M Peixoto *

       Os Presidentes e o Congresso no Brasil:
       diferentes estilos e modelos em busca da governabilidade.
       João Paulo M. Peixoto
       
       Introdução
       
        O presente artigo pretende analisar algumas dimensões do relacionamento executivo-legislativo desde o primeiro governo do regime militar até o atual governo da presidente Dilma Rousseff. Particularmente as diferentes mudanças de ordem política e administrativa da Presidência da República, com especial foco nas relações com o Parlamento nacional. O Gabinete Civil e o seu órgão sucessor, a atual Casa Civil surgem como pontos referencias do presente estudo em função de sua centralidade no processo político-administrativo governamental. Com menos ou mais atuação política como veremos adiante.
       
        Visa ainda analisar tais mudanças de estilo na condução da Presidência da República, seus efeitos no relacionamento político-parlamentar, bem como na sua organização administrativa durante o regime militar.(2) Dada à centralidade do poder executivo na política brasileira, melhor entender o seu funcionamento torna-se tarefa essencial para aprimorar a compreensão do funcionamento do próprio sistema presidencialista de governo no Brasil.
       
        O presente estudo ancora-se teoricamente nos modelos de Robert Neusdat (2008) – behaviorism - pioneiro destes estudos nos Estados Unidos da América, e a crítica de Terry Moe -institucionalism - (1993, 1994, Moe e Wilson, 1994) que rompeu com o primeiro.
       
        Considerações sobre o regime autoritário brasileiro
       
        Vários são os modos de analisar o regime Burocrático-Autoritário – Bureaucratic Authoritarianism (Skidmore, 1966, 1988, O’Donnell, 1973, Stepan, 1974) que se instalou no Brasil a partir da intervenção dos militares em março de 1964 e que vigorou até março de 1985 (Peixoto, 1986). (3) Certamente a que pretende caracterizá-lo como um bloco monolítico, composto por uma sucessão monocórdica de presidentes não é a mais correta. Se por um lado é verdade que durante todo o período prevaleceram políticas comuns como o binômio segurança e desenvolvimento, o anticomunismo e um amplo esforço no sentido da modernização conservadora, por outro lado não se pode ignorar sucessivas mudanças de estilo e mesmo de políticas de governo implementadas pelos cinco presidentes do ciclo de 64. Variações estas que obedeceram tanto a mudanças conjunturais, tocadas pelas alterações nas conjunturas política e econômicas nacionais e internacionais, como em função da própria personalidade do respectivo presidente.
       
        Tais alterações, é certo, implicaram em mudanças de estrutura organizacional no âmbito da Presidência da República, muitas vezes calcadas na própria liderança do presidente.As mudanças impactaram na dinâmica do regime, no que diz respeito ao relacionamento do Planalto, e do poder executivo, com as demais instituições e poderes da república.
       
        Este artigo destina-se a analisar tais mudanças de estilo na condução da presidência da república, seus efeitos no relacionamento político-parlamentar, bem como na sua organização administrativa durante o regime militar. Dada a centralidade do poder executivo na política brasileira, melhor entender o seu funcionamento torna-se tarefa essencial para aprimorar a compreensão do funcionamento do próprio sistema presidencialista de governo no Brasil.
       
        O regime de 1964 e o contexto internacional
       
        A década de 1960 do século passado foi marcada por transcendentes acontecimentos políticos e sociológicos ocorridos nos quatro cantos do mundo.
       
        Desde a Revolução Cubana (1959) que instaurou com apoio soviético o primeiro regime socialista da América Latina, num claro desafio aos princípios da Doutrina Monroe, à intensificação do conflito na Indochina, aos assassinatos dos irmãos John e Robert Kennedy e do Pastor Martin Luther King na América, o mundo foi sacudido por importantes acontecimentos políticos. Do lançamento do Sputnik pela ex-União Soviética e a contrapartida norte-americana materializada na chegada do homem à Lua, à revolução dos costumes, a liberalização da conduta feminina expressada conjuntamente pelo uso da minissaia, pela pílula anticoncepcional e pela revolução sexual, representada entre outros pelo festival de Woodstock, as mudanças continuaram. Sem esquecer a Revolução Cultural na China, e o erguimento do Muro de Berlim no auge da Guerra Fria.
       
        A América do Sul não ficaria imune a essas profundas mudanças. Em parte como reação à Revolução Cubana, e no contexto de uma espécie de ‘guerra civil internacional’, surgiram os regimes militares da Bolívia, do Brasil, da Argentina, do Peru, do Chile e do Uruguai (não necessariamente nessa ordem). Todos os novos regimes agindo como aliados ao bloco liderado pelos Estados Unidos contra a expansão da ideologia soviética. Ou seja, sul americanizando a guerra fria que antagonizava ideologicamente e militarmente as duas potências mundiais da época: Estados Unidos e União Soviética.
       
        A nova realidade política surgida no bojo dessas mudanças estruturais na política e na economia desses países viria marcar a região durante quase três décadas. Pois foi nessas circunstâncias internacionais, agravadas pelas crises internas de diversos matizes que foi instaurado o regime autoritário no Brasil.
       
        Desde 1960, o Brasil adotou diferentes modelos no encaminhamento das relações Executivo-Legislativo. Durante o regime de 1964, o poder executivo continuou a exercer clara predominância no sistema político. Dadas características, fez necessária a continuidade dos mecanismos de comunicação política e legislativa entre os poderes. A institucionalização do regime, seja pela via legislativa ou legal, seja pela via constitucional, que viria a ocorrer por meio da Constituição de 1967, requereu um aparato legal que disciplinasse o seu funcionamento e garantisse, em larga medida, o funcionamento do estado de direito. Para que tal institucionalização ocorresse foram incorporados no novo texto constitucional dispositivos e princípios legais constantes dos Atos Institucionais e Atos Complementares editados no início da vigência da nova ordem política.
       
        Ao optar pela ‘legitimação processual’, no dizer de Samuel Huntington, o regime militar haveria de manter desde os primeiro governo [Humberto de Alencar Castelo Branco, 1964-1967] os canais próprios para o diálogo político com o Congresso.
       
        Ao invés de fazer tabula rasa do Congresso e do Judiciário, como viria a ocorrer na Argentina do General Ongania (1966) e no Chile do General Pinochet (1973), optou-se pela manutenção e convivência com as instituições, embora reformadas. “A manutenção das instituições e ritos da democracia (Congresso, Judiciário e rodízio eleitoral) caracterizaram o regime como um autoritarismo de transição, facilitando uma futura restauração democrática” (Huntington, in Campos, 1994).
       
         A modernização conservadora implementada com maior ou menor sucesso pelo novo regime brasileiro, abarcou praticamente todos os campos de atividade do Estado e da sociedade. Viabilizando sucessivas e profundas mudanças institucionais, políticas e mesmo organizacionais no funcionamento do aparato do Estado. Todas voltadas para fazer funcionar a nova ordem política.
       
        A presidência da república, seja no campo político ou organizacional, não haveria de ser exceção.
       
         A Presidência da República no tempo: continuidade e mudança
       
         A administração pública, ou melhor, sua organização, é derivada das decisões políticas tomadas pelo governo. As variações, portanto, de funções, cargos e responsabilidades do aparato do Estado e dos seus dirigentes refletem o perfil, ideológico ou não, do governo do momento. Esta afirmação corresponde a dizer que Administração Pública é igual a Política + Governo. Em qualquer regime, democrático ou de qualquer outra categoria.
       
        A partir desse pressuposto busca-se entender as mudanças ocorridas durante o período analisado, seja na Presidência, seja nos órgãos que a integram. Compreende-se então, por exemplo, as alterações de papel do Gabinete Civil (hoje Casa Civil) e das atribuições dos seus titulares, ocasionadas pelo perfil político e administrativo do Presidente da República, bem como pelas atribuições que lhe foram destinadas. Tanto pele crescente complexidade da sociedade como pela necessidade de atender as demandas dela oriundas. Além das condicionantes determinadas pelo contexto político.
       
        Outro fator a ser considerado é a própria evolução da administração pública. Ora voltada para preparar os formuladores do desenvolvimento a partir do Estado, como foi o caso registrado desde meados da década de 1960 até meados da década de 1980 do século passado com ênfase na ‘administração para o desenvolvimento’. Ou a partir da inflexão deste modelo, especialmente a partir de 1990, imposta por fatores internos (a crise do Estado) e externos (a globalização e a nova economia política internacional). Ou até mesmo pela influência simultânea delas, que obrigou uma retração do papel do Estado na economia, abrindo caminho para a iniciativa privada, via privatizações e/ou outras formas de desestatização.
       
        Em qualquer caso, a mudança do papel do Estado estabelece novos padrões estruturais para a administração pública. Nesse caso reduzindo bastante o seu escopo ministerial, por exemplo.
       
        O que nos toca é alertar para o fato que mudanças, do tipo ziguezague ou não, fazem parte da evolução dos governos no Brasil. As mudanças ocorridas no período analisado neste texto não devem fugir ao parâmetro que vigorou nas instituições brasileiras ao longo dos tempos. Não há o que estranhar. A questão é saber como e porque tais mudanças ocorreram.
       
        Relações executivo-legislativo e além: aspectos da organização da Presidência da República no regime militar
       
         
       O governo Castelo Branco
        
        O governo Castelo Branco dispunha de interlocutores privilegiados junto à classe política e ao seu líder na Câmara, o Deputado Pedro Aleixo: o próprio presidente e o chefe do Gabinete Civil Luís Viana Filho. Castelo dialogava regularmente com o líder para tratar as questões políticas mais sensíveis, bem como para orientar sua bancada no Congresso. Embora contasse com deputados com formação jurídica de alto nível como Bilac Pinto, Milton Campos e o próprio Pedro Aleixo entre os parlamentares governistas da União Democrática Nacional (UDN), a estes guardava preferencialmente missões de caráter jurídico. Com a extinção dos partidos existentes na ‘velha ordem’, todos eles vieram a ingressar no partido de sustentação do regime no Congresso – a Aliança Renovadora Nacional – ARENA.
       
        Mais ainda, ao compor seu ministério reservou o posto de Ministro da Justiça para o eminente jurista Milton Campos. Este relutou inicialmente em aceitar o convite, mas foi convencido pelo apelo presidencial sob o argumento de que sua missão seria “reimplantar a ordem jurídica”.
       
        Ao fazer esta escolha eminentemente técnica deixou claro que a condução dos assuntos políticos ficaria a cargo do Gabinete Civil e as comunicações do Planalto com o Congresso com o diplomata Asdrúbal Ulisséia. Este foi o modelo inicial posto em prática pelo regime nas suas relações com o Legislativo. Note-se ainda que havia outro interlocutor natural para os assuntos políticos e legislativos na figura do vice-presidente da república – José Maria Alkmin.
       
        A estrutura organizacional no governo Castelo Branco (anterior ao decreto-lei 200) era a seguinte:
       
        O Decreto-Lei 200 de 27 de fevereiro de 1967 foi o marco legal mais importante editado pelo regime militar para a administração pública. A partir dele foi estabelecida a organização da presidência da república e a disposição dos diversos ministérios no âmbito governamental. Por meio dele, também, o governo federal foi dividido em setores ou áreas de competência que correspondiam às esferas de atuação dos ministérios, a saber:
       
         Setor Político – compreendendo os ministérios da Justiça e Relações Internacionais.
       
        Setor Planejamento Governamental – Ministério do Planejamento e Coordenação Geral.
       
        Setor Econômico – integrado pelos ministérios da Fazenda, Transportes, Agricultura, Indústria e Comércio, Minas e Energia e Interior.
       
        Setor Social – composto pelo ministério da Educação e Cultura, Previdência Social, Saúde e das Comunicações.
       
        Setor Militar – abrangendo os ministérios da Marinha, Exército e Aeronáutica.
       
         Por esta organização vê-se claramente que a atividade política interna estava unicamente concentrada no ministério da Justiça. Segundo o disposto neste diploma legal, ao Gabinete Civil da presidência da república cabia assistir o presidente me matérias relativas à administração civil. Posteriormente, no entanto, este órgão veio a ser ocupado por ministros de perfil nitidamente político como veio a receber a tarefa de desempenhar missões políticas.
       
         O governo Costa e Silva (1967-1969) (4)
       
         Com a sucessão veio naturalmente a troca de governantes, mas não de modelo político. Em que pese as diferenças de grupos, ideológicas e de estilo, verificado entre os dois presidentes e suas distintas visões sobre o regime, o modelo de desenvolvimento e, particularmente, as orientações a  respeito da economia e da política externa.
       
        Diga-se que, embora o General Costa e Silva não fosse o candidato predileto de Castelo Branco, o presidente cedeu a pressão do militares para não dividir as forças armadas.
       
        Quando da montagem do ministério, para o Gabinete Civil foi o deputado mineiro Rondon Pacheco e para o ministério da Justiça o jurista Gama e Silva. Tal arranjo de funções sinalizava que a condução política e a consequente articulação com os parlamentares continuariam com a presidência da república sob a coordenação do chefe do Gabinete Civil. Note-se que a Constituição de 1967 reservava ao vice-presidente da república, cumulativamente, o cargo de presidente do Senado Federal. Cargo ocupado por Pedro Aleixo. Obviamente, esta provisão constitucional acrescentava um novo elemento ao modelo vigente de relações entre o executivo e legislativo. Este dispositivo foi, no entanto, revogado pela Junta Militar de 1969, via Emenda Constitucional No 1 por ela outorgada, e mantido pelos governos que se sucederam.
       
        Posteriormente, no que tange às relações executivo-legislativo, medidas disciplinadoras seriam estabelecidas por meio do projeto de reorganização administrativa do governo federal.
       
        Passados dois anos, no entanto, este modelo seria alterado pela Junta Militar de 1969, que editou o Decreto Lei No. 900 no mesmo ano, sendo extinta a referência ao setor político como área ministerial.
       
         O governo Médici (1969-1974)
       
         Reconvocado o Congresso Nacional, que se encontrava em recesso decretado com base no Ato Institucional No. 5 de 13 de dezembro de 1968, e findo o período de governo de aproximadamente um mês exercido pela Junta Militar, foi escolhido pelos militares e eleito indiretamente pelo Congresso Nacional para ocupar a presidência da república o general Emílio Garrastazu Médici.
       
        O presidente Médici estabeleceu um tripé de ministros para coordenar as áreas estratégicas do governo: política (João Leitão de Abreu; Chefe do Gabinete Civil; econômica (Delfim Neto, ministro da Fazenda); e militar e coordenador do combate à subversão (o General Orlando Geisel, ministro do Exército).
       
        Desta forma, seguiu o modelo em que as atividades políticas do governo seriam de responsabilidade de uma área da presidência da república, e não mais do ministério da Justiça como estabelecida inicialmente na reforma administrativa decretada ao final do governo Castelo Branca.
       
        Ao optar pela ‘legitimação processual’, o regime militar haveria de manter desde o primeiro governo os canais próprios para o diálogo político com o Congresso.
       
        Embora o vice-presidente já não exercesse cumulativamente a presidência do Senado Federal, as negociações políticas com o Parlamento não sofreram com esta alteração, tendo fluido sistematicamente por outros meios. Azeitadas pela vitória total da Arena nas eleições de 1970, pelo otimismo gerado no contexto do ‘milagre brasileiro’, e pelo clima favorável à distensão política.
       
        O ocorrido neste período salienta o argumento em que as boas relações entre os poderes prescindem do bom funcionamento exclusivamente dos canais institucionais. Beneficiando-se, e muito, do ambiente político e econômico vigentes.
       
        Quando a economia vai bem, tudo o mais tende a ir bem.
       
         O governo Geisel (1974-1979)
       
         Melhor conhecida por sua faceta política, a administração presidida por Ernesto Geisel, teve como marca relevante o processo de distensão política sintetizado nos adjetivos que a caracterizaram: ‘Lenta, Gradual e Segura’. Fácil entender a partir daí, a importância da atividade política durante os cinco anos de mandato. A “Abertura”, no entanto, veio a fracionar o modelo de relacionamento com o Congresso.
       
        Geisel alterou em parte o modelo político do tripé herdado por Médici, não só nos nomes como também em atribuições na área de coordenação política. No Gabinete Civil, Geisel entronizou o mais político dos militares, o General Golbery do Couto e Silva. No ministério da Justiça optou por outro político, Armando Falcão, ao invés de um jurista como havia feito seu antecessor. Estava clara a opção preferencial do governo pela política. Por outro lado, o acompanhamento parlamentar dos assuntos da presidência também ganharia certo relevo operacional.
       
        Não só no governo Geisel, e mesmo no bipartidarismo, não se pode ignorar o ativismo de ministros e líderes do governo nas duas casas nas relações executivo-legislativo. Fazendo crer que os contatos políticos se multiplicavam por quase todos os membros do governo. Sinal dos tempos.
       
         O governo Figueiredo (1979-1985)
       
         O presidente Figueiredo continuou com vigor e determinação o projeto de distensão política iniciado no governo anterior. Implementado em parte graças ao fim da guerrilha e ao desmonte do aparato repressivo representado nos DOI-CODI, operado sob a coordenação do Exército no no mesmo período anterior de governo.
       
        Resultado de amplas negociações entre governo e sociedade civil, a Lei de Anistia, originária do executivo e aprovada pelo Congresso nos primórdios do governo Figueiredo, representou para a nação brasileira, praticamente o mesmo que o Pacto de Moncloa que significou para os espanhóis durante a transição do franquismo para a democracia. Tais entendimentos, pela sua magnitude e densidade política, envolveram áreas outras do governo que não somente o ministério da Justiça.
       
        A negociação com a oposição e entidades da sociedade civil, eficazmente conduzida pelo ministro da Justiça de Figueiredo, Petrônio Portela, auxiliado por vários outros líderes políticos, como o então Deputado Marco Maciel, consolidou o processo de ‘abertura’, cujo grande finale foi a “Aliança Democrática”. Coalizão que viabilizou, em 1985, a eleição indireta de Tancredo Neves pelo Colégio Eleitoral.
       
        Nesse governo os negócios políticos contavam com vários interlocutores: o chefe do gabinete civil, ministro Leitão de Abreu, o ministro da Justiça Petrônio Portela e o vice-presidente da República Aureliano Chaves. Mudança compreensível, pois a realidade política já não mais comportava o modelo autoritário, atenuado, com maior ou menor intensidade pelo próprio regime, ao longo de sucessivos governos, e particularmente impulsionado a partir de 1982.
       
        Na medida em que a reforma partidária de 1979 estabeleceu o multipartidarismo limitado, criou-se a necessidade de novos atores políticos para lidar com a nova realidade política.
       
        Além do mais, a partir das eleições estaduais diretas de 1982 alguns dos principais estados da federação passaram a ser governados pela oposição: Tancredo Neves (PMDB) em Minas Gerais; Leonel Brizola (PDT) no Rio de Janeiro e Franco Montoro (PMDB) em São Paulo.
       
        Como se sabe, a interação política não se dava somente pelos atores formais abordados até aqui. Muitos foram os atores políticos, que embora não ocupassem cargos que institucionalmente determinassem funções políticas, as exerciam por orientação direta das respectivas autoridades.
       
        Em suma, pode-se concluir que as relações executivo-legislativo durante o bipartidarismo praticado no regime militar, seguiu dois modelos distintos, que variaram segundo a personalidade dos ocupantes dos cargos, bem como do momento político vivido pelo regime.
       
        Nos três primeiros governos (Castelo Branco, Costa e Silva e Médici) o modelo foi similar, com as ações políticas concentradas na presidência da república, mais especificamente no Gabinete Civil.
       
        No governo Geisel, ditado por um novo momento político, o ministério da Justiça passou, também, a ter função política. Este novo desenho institucional persistiu no governo Figueiredo pelas mesmas razões [a ‘abertura’].
       
         Mudam os presidentes, mesmo modelo político, novas políticas públicas
       
         Há exemplos mais e menos evidentes dessas mudanças de curso. As políticas econômica e externa de Castelo Branco e Geisel exemplificam o argumento.
       
        Enquanto a dupla Roberto Campos & Otávio Bulhões baseava suas ações nos princípios clássicos da economia, ideologicamente sustentada pelo liberalismo econômico; Mário Henrique Simonsen e Reis Velloso davam ênfase ao nacionalismo-desenvolvimentista, ou desenvolvimentismo autárquico, com peso na ação econômica do Estado em detrimento do mercado. 
       
        Igual mudança dominou a política externa de ambos os presidentes. Enquanto no governo Castelo Branco praticava-se o alinhamento automático com os Estados Unidos da América; na administração Geisel impunha-se o pragmatismo responsável. Uma espécie de nova versão da ‘política externa independente’ de João Goulart e Jânio Quadros (1961-1963), tendo como vetor importante a aproximação com os países africanos. Especialmente os de língua portuguesa. Neste campo, note-se que o Brasil foi o primeiro país a reconhecer a independência de Angola (aos 11 minutos do dia 11 de Novembro de 1975). Aliás, proclamada pelo MPLA (Movimento Popular de Libertação de Angola) de orientação marxista. Decisão estratégica e pragmática da qual até hoje o Brasil se beneficia nos contatos e relações econômicas, políticas e culturais com a próspera nação africana.
       
        O governo Sarney (1985-1989), o primeiro da transição para a democracia, herdou o mesmo modelo de relações parlamentares e políticas, embora multiplicando os atores encarregados das negociações com o Congresso. Em parte pela situação política peculiaríssima que teve que enfrentar. E  também, obviamente, em virtude da redemocratização que provocou um forte deslocamento de poder em benefício do legislativo.
       
        A primeira verdadeira inflexão neste arcabouço institucional pós-64 aconteceu no governo Collor que, de início, nomeou para o ministério da Justiça um jurista, ex-presidente da OAB e relator da Constituinte de 1987 – Bernardo Cabral. Posteriormente, o presidente recorreu ao ex-senador e Ministro dos governos militares, Jarbas Passarinho, para conduzir o processo político em seu nome. No âmbito da PR foi extinto o Gabinete Civil e criada a Secretaria Geral da Presidência. Coube a este novo órgão tarefas eminentemente administrativas, passando ao largo, ao menos institucionalmente, das questões políticas. Ao final do seu governo, no entanto, Collor recriou a Casa Civil como parte de salvação do seu mandato, já ameaçado pelo impeachment que fatalmente  viria a acontecer. Àquela altura, contudo, o órgão pouco ou nada podia lograr politicamente em favor do presidente.
       
        O presidente Itamar Franco (1992-1995) que o sucedeu para um mandato tampão devolveu à Casa Civil suas características eminentemente políticas.
       
        Já o presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) (5) dotou a Casa Civil de funções eminentemente técnicas durante todo o seu governo. Nomeando ministros de perfil gerencial para ocupá-la. Como foi o caso de Clóvis Carvalho e Pedro Parente.
       
        Para as questões políticas eram frequentemente acionados tanto o vice-presidente Marco Maciel como as lideranças políticas do governo, tanto na Câmara dos Deputados como no Senado Federal.
       
        O governo Lula (2002-2010), por sua vez, adotou a figura do ‘super-ministro’ ou ‘primeiro ministro’(atuação política e gerencial) na Casa Civil ocupada por José Dirceu e posteriormente pela atual presidente da república – Dilma Rousseff (6) (2010-2014). Os nomes e as missões a eles reservadas dizem muito, ou tudo. Os ministros da Justiça de Lula, por sua vez, foram em sua maior parte juristas, embora Tarso Genro tivesse papel político importante no conjunto do governo.
       
        Em todo caso, seja no bipartidarismo, seja no multipartidarismo não se pode a princípio, identificar um modelo institucional para as relações executivo-legislativo que guardem relação causal entre o sistema partidário e o modelo institucional adotado. Nem mesmo quanto ao regime político.
       
        As mudanças deram-se muito mais em função do estilo do Presidente e/ou da conjuntura política.
       
         A presidência e o Congresso hoje
       
         Em primeiro de janeiro de 2011 tomou posse a primeira mulher como presidente da república no Brasil. Eleita em grande medida graças ao apoio incondicional do ex-presidente Lula, Dilma Roussef beneficiou-se do amplo prestígio popular do seu ex-chefe e líder, que deixou o governo com cerca de 90% de aprovação popular. Números sem precedentes na política brasileira para um governante em fim de mandato.
       
        Oriunda da equipe palaciana, onde exercia o cargo de Ministra-chefe da Casa Civil, com amplas atribuições gerenciais, tornou o órgão, durante sua administração como uma “verdadeira secretaria-executiva” da administração federal.
       
        Papel este que favorecia a centralização e apontava para uma posição supra e super ministerial e, de viés autocrático.
       
        Uma vez na presidência, escolheu como seu sucessor no posto o ex-ministro da Fazenda Antonio Palloci. Hábil negociador com largo trânsito político e perfil gerencial alicerçado por sua passagem no ministério da Fazenda no governo Lula. Não deu certo. Palloci deixou o cargo em meio a várias denúncias de tráfico de influência e ‘consultorias’ pouco transparente, no exercício anterior do mandato parlamentar no qual estava investido.
       
        A presidente o substituiu pela Senadora pelo PT do Paraná Gleisi Hoffmann. Parlamentar de perfil gerencial. A ela vem cabendo o mesmo papel de ‘gerentona’ da esplanada, nos moldes da própria presidente quando titular da Casa Civil. Aliás, a ela atribui-se popularmente o título de ‘Dilma da Dilma’.
       
        As atividades de relações com o Congresso foram atribuídas à ex-senadora catarinense derrotada no pleito de 2010, Ideli Salvatti. Modelo já conhecido anteriormente.
       
         Considerações Finais
       
         Do regime militar, aos governos do PMDB, PSDB/PFL e PT (1985 até hoje), a presidência da república conduziu seu relacionamento com o Congresso sob diversas maneiras.  Predominando, no entanto, as alterações na estrutura muito mais para atender aos estilos dos presidentes, ora mais centralizador ora descentralizador, do que ao regime político.
       
        As sucessivas mudanças no aparato administrativo do Planalto deram-se muito mais em função das circunstâncias políticas do que por imposição do modelo político. Mesmo considerando a redemocratização, que, sem dúvida, fez crescer as atividades voltadas para o relacionamento executivo-legislativo, viu-se o estilo do presidente predominar na motivação para as mudanças.
       
        O órgão mais afetado por estes câmbios de estrutura e funções foi a Casa Civil da presidência da república. De um papel predominante, mas não exclusivamente político, durante o período autoritário, embora muitas vezes secundada nesta atividade pelo ministério da Justiça tornou-se um ‘super-ministério’ governado por um ‘super-ministro’. Embora essas  características tenham se verificado mais acentuadamente nos dois governos do PT. Nesse caso, mais pela inapetência do presidente para as questões governativas propriamente ditas, ampliadas pela sua personalidade totalmente política, do que por motivações de ordem gerencial.
       
        Paradoxalmente, o caráter centralizador do Palácio do Planalto se acentuou com os presidentes petistas. Principalmente, se comparado com o regime militar, cuja estrutura administrativa obedecia aos princípios descentralizadores do Decreto-Lei 200, amparado por uma visão da PR como instituição ‘enxuta’ administrativamente embora politicamente poderosa. Como, aliás, é o seu destino.
       
         
       
        NOTAS
       
         
       
        (1) Paper apresentado na XI BRASA Conference in Champaign-Urbana, IL Sept. 6 to 8, 2012.
       
        (2)Não será levado em consideração neste estudo o termo cumprido pela Junta Militar que  governou o país de Agosto a Outubro de 1969.
       
         (3) A crise estrutural ocorrida no Brasil entre 1961-1964, ao provocar um colapso no governo populista de João Goulart (1961-1964), mudou a história política contemporânea brasileira. Havia nessa época uma crise política, econômica e social na qual a crescente fragmentação do sistema partidário, uma crise de autoridade sem precedentes nas Forças Armadas, revoltas entre soldados, conflitos ideológicos e, ainda, a capacidade e estilo de liderança política do presidente Goulart foram fatores determinantes para a ruptura do regime. Ademais, estes fatores domésticos, aliados aos internacionais, sintetizados na Guerra Fria, também produziram os fatos que levaram os militares a tomarem o poder, não mais na condição de ‘moderadores’ como no passado – mas como ‘dirigentes’, pela primeira vez no século XX.
       
        (4) No período compreendido entre a morte de Costa e Silva e a posse de Médici (cerca de 2 meses), o Brasil foi governado por uma Junta integrada pelos três ministros militares. Coube a este triunvirato a edição da Emenda Constitucional Numero1, de 1969, que veio a alterar substancialmente a ordem constitucional.
       
                (5) O presidente Fernando Henrique Cardoso governou por 8 anos beneficiado pelo
       
               instituto da reeleição introduzida, pela primeira vez durante todo o período republicano,
       
               durante o  seu primeiro mandato.
       
        (6) Neste caso, a Casa Civil atou de maneira muito mais intensa no campo gerencial. Deixando a política para outro órgão da presidência, o ministério das Relações Institucionais.
       
         BIBLIOGRAFIA
       
         Gaspari, Elio. A Ditadura Encurralada, São Paulo, Companhia das Letras, 2004.
       
         Neustdat R. Richard -Poder Presidencial e os presidentes modernos. The Free Press, 
       New York, 1991/ENAP/UNESP, 2008.
       
         
       
        O’Donnell, Guillermo. Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies in
       
       South American Politics, Universityof California, 1973.
       
        Skidmore, Thomas E. Politics in Brazil1930 a1964: an experiment in democracy.
       
                    OxfordUniversityPress, 1967.
       
         Stepan, Alfred C. The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil, Princeton 
       
               University Press, 1974.
       
        Peixoto, João Paulo M. Por que os Militares Intervêm na Política: Brasil 1964 – um   
       
       estudo de caso. São Paulo, Política e Estratégia, 1986.
       
         
        Viana Filho, Luis. O Governo Castelo Branco, Rio de Janeiro, Editora José Olympio, 

João Paulo M Peixoto
Pesquisador Associado do Centro de Estudos Avançados em Governo e Administração Pública da UnB e professor associado internacional do VILLA Victoria University of Wellington, New Zealand. Seu livro mais recente (Org.) é “Governando o Governo: modernização da administração pública no Brasil”. Foi assessor dos Ministérios da Educação e Fazenda no Brasil servindo também em organizações internacionais

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