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Ano IV - n. 15 - janeiro / março, 2012

 
Política de poder no Cone Sul; a crise das papeleras entre Argentina e Uruguai

Marcio Rodrigo Nunes Cambraia *

       “Quando indivíduos têm aversão a Bismarck por causa de seu realismo, o que realmente lhes desagrada é a realidade”.
       – Martin Wight, A Política do Poder (1)
       
       Uma crise diplomática deflagrada entre Argentina e Uruguai a partir de 2005 expôs os limites e as contradições internas do Mercosul. A chamada crise das papeleras teve início com o anúncio pelo governo uruguaio da instalação de indústrias de celulose na cidade de Fray Bentos, às margens do rio Uruguai. A empresa finlandesa Botnia obteve a autorização ambiental para a construção das usinas em 2005. Seria o maior investimento privado da história desse país, calculado em cerca de 1,8 bilhão de dólares (VIEIRA; ARAÚJO, 2007: 3).
       
       Do outro lado do rio, na cidade argentina de Gualeguaychú e proximidades, moradores e grupos ambientalistas, incitados pelo poder público, retaliaram com protestos e bloqueios à ponte internacional San Martín, que une a Argentina ao Uruguai. A alegação era de que as papeleras causariam danos ambientais irreversíveis além de prejuízos econômicos aos argentinos. O governo da Argentina, por meio do governador de Entre-Ríos e de seu chanceler, incitou os bloqueios, argumentando que os uruguaios teriam violado o Tratado do Rio Uruguai (1975), cujo objeto é regulamentar a administração bilateral do rio.
       
       Inicialmente, Argentina e Uruguai buscaram chegar a um acordo por meio da Comissão Administradora do Rio Uruguai (CARU), e, depois, por meio do Grupo Técnico Binacional de Alto Nível (GTAN), comissão bilateral criada pelos Presidentes Nestor Kirchner (Argentina) e Tabaré Vázquez (Uruguai) para a avaliação dos possíveis impactos ambientais das fábricas de celulose. Em 2006, no entanto, o impasse nas negociações e a intensificação dos protestos do lado argentino instalaram crise diplomática sem precedentes na história do Mercosul.
       
       A crise das papeleras criou situação de tensão e de soma-zero entre os dois vizinhos. Soma-zero é um termo derivado da teoria dos jogos e equivale a uma situação de competição em que matematicamente as perdas de um jogador equivalem exatamente aos ganhos de outro jogador, e a soma final sempre será zero. Nas relações internacionais, normalmente refere-se a uma situação de conflito absoluto entre dois atores, normalmente dois Estados. Durante a Guerra Fria o termo foi utilizado para descrever a relação entre as duas superpotências, Estados Unidos e União Soviética.
       
       No conflito do Cone Sul, nenhum lado quis aparecer cedendo ao outro (LA NACIÓN, 2010). Se a Argentina cedesse o Uruguai se beneficiaria, e vice-versa. A perda de um equivaleria ao benefício do outro, tanto internamente quanto externamente. Do ponto de vista doméstico, a vitória no conflito serviria para distrair a atenção de problemas econômicos e políticos nacionais. Já uma derrota teria o efeito inverso, podendo aumentar ainda mais o descontentamento e dificultar a governabilidade. Do ponto de vista internacional, os Estados não podem aparecer como perdedores em um embate sob pena de perderem prestígio perante as demais nações.
       
       Diante do impasse diplomático, a Argentina recorreu a uma instância externa ao bloco, qual seja, a Corte Internacional de Justiça (CIJ), na Haia. Em julho de 2006, a CIJ negou, entretanto, a solicitação argentina por medida cautelar que suspendesse a construção das usinas de celulose.(1) O Uruguai, por sua vez, ativou o regime de solução de controvérsias do Mercosul.
       
       A construção das plantas de celulose em Fray Bentos gerou protestos, boicotes e bloqueios do lado argentino do rio Uruguai e causou ruptura na tradicionalmente pacífica relação entre os dois países sul-americanos. A tensão bilateral exacerbou-se quando Buenos Aires recusou-se impedir os bloqueios das pontes, considerados pelo Uruguai uma violação das normas do Mercosul.(THE ECONOMIST, 2009)
       
       O Estado argentino nada fez para impedir os bloqueios às pontes internacionais, e alguns de seus mandatários demonstraram apoio aos atos ilegais. Jorge Busti, governador da província argentina de Entre-Ríos, declarou seu apoio aos protestos. O ministro de relações exteriores Rafael Bielsa foi encontrar-se pessoalmente com a população de Gualeguaychú. É possivelmente o motivo da omissão no caso tenha sido o fato de o incidente desviar a atenção da mídia e da população de assuntos internos, já que o país ainda se recuperava, em 2005-2006, de grave crise econômica e política iniciada no início dessa década. Segundo documento oficial do governo argentino, essa crise não teve precedentes na história contemporânea daquele país. (2)
       
       A Argentina aproveitou-se de seu maior estoque de poder (3) em relação ao Uruguai para tentar intimida-lo a reverter a construção das fábricas de celulose. O conceito de poder, segundo Morgenthau (2003, p.51), consiste no controle do homem sobre as mentes e ações de outros homens. Em relações internacionais, relações de poder ocorrem quando o ator A supera a resistência do ator B, garantindo a complacência deste último. Isso pode ser feito via coação (agressão ou ameaça de agressão) ou incentivos. Há que se lembrar que o poder não deve ser tratado de forma absolta, e sim de maneira relativa. Nas palavras de Morgenthau (2003, p 301), “o conceito de poder é sempre algo relativo...Constitui um dos mais elementares e freqüentes equívocos no campo da política internacional esquecer este caráter relativo do poder e lidar com o poder de uma nação como se se tratasse de algo absoluto.”
       
       No caso sob análise, o governo argentino optou por permitir e incentivar bloqueios que acabaram por prejudicar a economia uruguaia, ao cortar importantes fluxos de turismo e de comércio para esse país. O Uruguai não detinha, assim como ainda não detém, instrumentos de poder que pudessem reverter a situação imediatamente frente a uma nação muito mais poderosa como a Argentina. Dessa forma, uma vez constatado o fracasso da diplomacia, viu-se obrigado a recorrer ao Mercosul, acionando o sistema regional de solução de controvérsias.
       
       Os governantes argentinos incentivaram suas populações locais para que incorressem em arbitrários bloqueios de pontes internacionais ligando as cidades de Gualeguaychú e Fray Bentos e Colón e Paysandú. Essa atitude gerou profundos prejuízos à economia uruguaia, sustentada em boa parte pelo fluxo de turistas que atravessam essa ponte, como aponta Deisy Ventura (2006, p.16):
       
       ...a população de Entre Ríos radicalizou-se no extremo oposto: incentivada pelo governo provincial, merecedora da indulgência do governo nacional e reunida em “assembléias ambientais”, promoveu sucessivas obstruções ao tráfego...Conseguiu impedir, assim, a entrada de turistas argentinos no Uruguai.
       
       Essas obstruções eram ilegais de acordo com o Tratado de Assunção, mas foram levadas adiante sem que o Estado argentino tomasse qualquer atitude para impedi-las. A Argentina ignorou as instituições do Mercosul e buscou impor sua vontade ao tratar da crise, preferindo tratar a questão de forma bilateral e não regional.
       A Argentina descartou o regime regional como meio de solucionar a crise, o que gerou sensação de esvaziamento do Mercosul, foro natural para dirimir o conflito. Isso correspondeu a uma estratégia deliberada argentina, acobertada pelo Brasil.(VENTURA, 2006: 18). Tratar o assunto de forma bilateral convinha à Argentina, dado seu maior poder relativo frente ao Uruguai.
       
       A apreciação do caso pela CIJ e pelo tribunal ad hoc estabelecido no âmbito do Protocolo de Olivos (4) não impediu danos imediatos e irreparáveis à economia uruguaia.. As perdas para o Uruguai foram estimadas em aproximadamente 50% da arrecadação de impostos; US$ 6 milhões no setor de transporte; ao menos, US$ 13 milhões na importação de produtos argentinos; e 50% no setor de turismo, somente durante o verão de 2006-07 (VENTURA, 2006: 16). Como conseqüência de atitude negligente e condizente do Estado argentino para com os bloqueios, o Uruguai sofreu impactos econômicos irreversíveis no curto prazo.
       
       Como mencionado acima, a Corte Internacional de Justiça emitiu laudo favorável à construção das usinas, derrubando o pedido de medida cautelar pela Argentina. Apesar da vitória uruguaia na Haia, os protestos e os bloqueios argentinos prosseguiram, e o poder público nada fez para impedi-los (THE ECONOMIST, 2009).
       
       O Uruguai, por sua vez, acionou o regime mercosulino de resolução de desavenças entre os sócios. O governo uruguaio provocou tribunal de arbitragem ad hoc, previsto no Protocolo de Olivos, para fazer frente aos bloqueios argentinos. A decisão de se amparar em regime sul-americano corresponde a estratégia de auto-defesa do Uruguai. Dado o seu reduzido poder frente aos argentinos, percebeu-se que seria mais vantajoso levar o contencioso para o campo multilateral do que mantê-lo na âmbito bilateral.
       
       Nesse momento, os uruguaios reforçaram o discurso pró-Mercosul, como forma de angariar apoio dos países do bloco. O subsecretário de meio ambiente do Uruguai, Jaime Igorra, declarou que a intenção de levar o caso ao Mercosul era reflexo do compromisso de seu país com a região e com o organismo regional. (5). Indiretamente, constituía apelo ao Brasil para que, na condição de potência regional , encontrasse uma solução para a tensão entre os dois vizinhos.
       
       Montevidéu buscou amparo em regime internacional regional em função de seu menor poder em relação à Argentina. Estados com menos poder tendem a recorrer a regimes multilaterais para fortalecer sua posição no sistema internacional.Trata-se de atitude de auto-ajuda (-help): para a corrente realista de relações internacionais, a auto-ajuda é elemento endêmico à estrutura anárquica do sistema de Estados. (6) Dado que os Estados são independentes e não há governo mundial, devem se defender e, para isso, recorrem à auto-defesa, a mecanismos de segurança coletiva e/ou a regimes multilaterais (regionais ou internacionais). A história diplomática brasileira confirma essa constatação. Tradicionalmente, o Brasil deu ênfase ao pacifismo e ao multilateralismo em sua política externa como forma de compensar sua deficiência em termos de poder frente aos demais Estados no sistema internacional. A presença em órgãos multilaterais, por exemplo, denota não somente a importância atribuída à negociação multilateral, mas também “a necessidade de reforçar o minguado poder de que desfruta o país no cenário internacional” (CERVO, 2008: p 114).
       
       Diplomacia, instâncias multilaterais e mesmo regimes internacionais são, em muitos casos, ineficientes para resolver crises entre dois Estados. Os Estados criam regimes, vinculam-se a eles juridicamente (abrindo mão, por meio de tratados e acordos, de parcelas de soberania), mas, na prática, com freqüência ignoram as regras às quais eles mesmos aderiram em favor do interesse nacional ou do prestígio internacional. Na visão de Morgenthau (2003, p. 163), “Sejam quais forem os objetivos finais da política externa de uma nação, o seu prestígio - a saber, a sua reputação de dispor de poder - constitui sempre um fator importante, e por vezes decisivo, na determinação do sucesso ou da falência de sua política externa. Portanto, uma política de prestígio constitui um elemento indispensável em uma política exterior que se queira racional.” No caso em tela, entendemos que a Argentina percebeu como inaceitável o fato de um país vizinho muito menor, e não ela, ter sido escolhido por uma multinacional para receber volumosos investimentos que impulsionariam a economia local e gerariam empregos. Dessa forma, a opção por boicotar pontos no plano interno corresponde, no plano externo, a uma política de prestígio, conquanto não declarada.
       
       Não se trata apenas de política de prestígio como um fim em si mesmo e sim como instrumento para a obtenção de resultados concretos, quais sejam: evitar a implantação das usinas de papel em solo uruguaio, impor sua vontade ao vizinho e, no plano interno, possivelmente desviar a atenção de questões políticas delicadas e de problemas econômicos. Note-se que a economia Argentina ainda se recuperava de uma crise financeira sem precedentes no início dos anos 2000.
       
       A política de prestígio encampada pela Argentina teve o intuito de evitar a necessidade de empregar recursos concretos de poder, como, por exemplo, o uso força. Ainda nas palavras de Morgenthau (2003: 164), “Uma política de prestígio alcança o seu verdadeiro triunfo quando consegue assegurar ã nação que a pratica uma tal reputação de poderio, que esta se sente dispensada de recorrer ao emprego concreto do instrumento de poder.”
       O caso das papeleras entre Argentina e Uruguai demonstrou que a existência de mecanismo regional de solução de controvérsias, no seio de um bloco integracionista, não foi capaz de deter a escalada da tensão diplomática e a disputa de poder entre dois vizinhos. Isso demonstra que regimes não são capazes, ainda, de constranger os Estados em todas as ocasiões. Disputas por poder ainda existem. Nesse sentido, a política internacional não pode ser reduzida a regras e instituições legais” (MORGENTHAU, 2003: 31). A Argentina optou por ignorar o regime de Olivos porquanto calculou que teria mais chance de vencer a disputa se ela se desse de forma isolada, entre dois Estados soberanos, sem interferência do Brasil, do Mercosul ou de qualquer sistema de regras (mesmo que tenha subscrito a elas).
       
       A opção argentina gerou fortes críticas uruguaias ao atual modelo de integração, em especial ao desrespeito às normas vigentes e em particular aos laudos arbitrais. De acordo com Seitenfus (2007: 3), o Uruguai queixa-se de que a inobservância dos mecanismos de arbitragem e solução de controvérsias colocam em xeque o edifício institucional do bloco, fragilizando-o e conduzindo-o à “beira do desmoronamento”. Isso demonstra que na sociedade internacional existem elementos antagônicos que convivem em um mesmo sistema. Ao mesmo tempo em que existe a cooperação e a formação de um arcabouço de regras e normas no seio do Mercosul, dois de seus membros, que possuem histórico de cordialidade, envolveram-se em grave disputa diplomática. Hedley Bull (2002: 51) propõe a tese de que o sistema internacional moderno reflete simultaneamente três tradições: a hobbesiana (guerra e disputa por poder entre Estados), a kantiana (conflito e solidariedade transnacional) e a grociana (cooperação e intercâmbio regulados entre Estados). Em diferentes fases históricas e contextos geográficos, uma dessas três tradições pode predominar sobre as outras.
       
       Não há como negar que a disputa pelo poder entre os Estados é elemento constitutivo da sociedade internacional, por vezes se sobrepondo ao elemento de cooperação, por vezes sendo superposto por este último. Amiúde, tem-se a impressão de que o componente de conflito encontra-se dormente; ou de que está sendo suplantado, gradativamente, pela cooperação e pela integração. Isso talvez seja reflexo da crescente importância atribuída ao direito internacional como elemento de regulação e de constrangimento dos mais fortes nas relações entre os Estados. Não obstante, a desavença que surgiu entre Argentina e Uruguai trouxe à tona a dúvida sobre qual direito internacional deve-se aplicar em cada caso (por exemplo, se as regras da Haia ou de Olivos) e demonstrou que o direito pode ser insuficiente para conter conflitos que podem retardar, se não pôr a perder, o adensamento da cooperação entre dois vizinhos.
       
       Atitude do Brasil perante a crise
       
       Os formuladores da política externa brasileira durante o governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992) buscavam, com a criação do Mercosul, a melhor inserção internacional do Brasil, no marco da liberalização econômica que estava sendo levada a cabo no país. O governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) deu continuidade à política de projeção internacional, buscando posicionar o Brasil como potência regional. Sua preponderância no Cone Sul propiciaria prestígio e poder, e permitiria ao país fazer frente aos Estados Unidos e a suas iniciativas hemisféricas, como a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Por último, a política externa de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) procurou, de forma pragmática, ascender a posição brasileira na hierarquia de poder mundial, o que dependia, também, de plataforma regional que sustentasse essa projeção (BERNAL-MEZA, 2008: 160).
       
       O Brasil demonstrou, desde os primórdios do Mercosul, preocupação em não perder soberania durante o processo de aproximação com seus vizinhos sul-americanos. O país deu impulso à criação do Mercosul, nos anos 1990, porém sem esforço em criar instituições comunitárias que significassem perda de autonomia decisória. Nesse sentido, afima Bernal-Meza (2008:157) que
       
       ...la enorme diferencia en las dimensiones geográficas, demográficas y del PBI, puso de relevancia el peso relevante de Brasil, respecto de sus socios, y sus esfuerzos por mantener la autonomia de la decisión de políticas nacionales sobre la creación de instituciones comunitárias.
       
       O esforço do Brasil em projetar poder internacionalmente e, ao mesmo tempo representa limite às possibilidades de aprofundamento da integração. Conquanto potência regional, não emite sinais de que esteja disposto a abrir mão de parte de seu poder em favor de instituições regionais comunitárias. A atitude brasileira contemporânea tem sido, portanto, pragmática e realista.
       
       No caso da desavença diplomática entre Argentina e Uruguai, por ocasião das papeleras, o distanciamento brasileiro pode ser explicado, em parte, pelo pragmatismo. O país não deseja se indispor com seu maior parceiro comercial na região, a Argentina. Benral-Meza (2004, p. 170) afirma que boa parte da academia brasileira em relações internacionais coincide com setor majoritário do Itamaraty no sentido de que a Argentina é, e continuará sendo, o sócio estratégico mais importante na América do Sul, com quem a relação deve ser preservada. Ademais, ainda existe, na percepção argentina, certo temor com relação à hegemonia brasileira na região. A entrada do Brasil no grupo de sócios estratégicos da União Européia causou especial apreensão no país vizinho de que a diplomacia brasileira passe a tratar assuntos com outros blocos de forma bi-lateral, sem implicar os demais sócios do Mercosul. O Brasil quer limitar ou pelo menos evitar que cresçam essas percepções, ao não se imiscuir em assuntos que envolvam interesses nacionais argentinos (caso das usinas de celulose) e ao reiterar, no discurso, a importância atribuída ao Mercosul e, em particular, à parceria estratégica com a Argentina.
       
       Outra parte da explicação para o distanciamento do Brasil no caso das papeleras pode ser buscada na tradição pacifista e de não-intervenção do país. O governo brasileiro adota o paradigma da “cordialidade oficial”, tradicional substrato da diplomacia do país para a região sul-americana (CERVO, 2008: 202). A não-intervenção reflete também o receio da diplomacia brasileira de que, dado seu maior peso em relação aos vizinhos, suas ações possam ser interpretadas como ingerência ou mesmo imperialismo (sobretudo na ótica de vizinhos menores como Uruguai e Paraguai). No caso das usinas de celulose, entretanto, não se trataria de ingerência em assuntos internos, e sim da tentativa de um líder regional de solucionar um problema regional.
       
       O Brasil é potência regional na América do Sul. Liderança regional implica não somente maior poder bruto, mas também poder brando, ou soft power: a capacidade de moldar as preferências dos demais, de atrair e seduzir os outros para a sua esfera de influência sem a necessidade de usar a coerção ou mesmo oferecer compensação econômica (NYE, 2004:5-6) Isso requer, em alguns casos, tomar para si a responsabilidade de buscar a solução de conflitos em sua área de influência, convencendo os atores envolvidos a agirem na direção que você deseja. O governo brasileiro preferiu omitir-se a utilizar seu poder brando no caso das papeleras.
       
       O Brasil não tem apresentado projetos de interesse para seus vizinhos, ou seja, não está utilizando de forma eficaz o seu poder brando para liderar o processo de integração regional. Amado Cervo (2008, p.217) cita vários exemplos que ilustram o distanciamento da liderança brasileira na América do Sul:
       
       ...Hugo Chávez, fazendo valer os recursos do petróleo, toma a dianteira, na percepção de outros governos. Evo Morales nacionaliza o setor de hidrocarbonetos e surpreende a Petrobras e outras empresas brasileiras que lá investem. Nicanor Duarte aproveita para requisitar a revisão de preços da energia gerada em Itaipu. Tabaré Vázquez sonha com acordo de livre-comércio entre Uruguai e Estados Unidos. Nestor Kirchner, enfim, ironiza a liderança procurada, porém vazia do Brasil na região.
       
       O Brasil, ao optar por não utilizar seu poder brando e não querer pagar os custos de uma liderança, manteve-se à margem de uma disputa diplomática no coração do Mercosul que poderia ter levado o bloco à ruína. O realismo do poder sob Lula orientou a política externa brasileira nos últimos oito anos no sentido de buscar poder e prestígio internacionais (busca incessante por um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, interlocução direta com a UE etc.), sem pagar os custos econômicos do aprofundamento da integração regional. A utilização do Mercosul, pelo Brasil, meramente como plataforma para se tornar global player tem gerado percepções negativas entre seus vizinhos e desilusão em relação ao potencial de integração (BERNAL-MEZA, 2008: 173-174).
       
       Os limites do Mercosul
       
       Os processos de integração regional surgem porque os Estados que a eles aderem acreditam que terão mais benefícios políticos e econômicos com a adesão do que se continuarem isolados. (BERNAL-MEZA, 2008: 154). Porém, no caso do Mercosul, aderir a um bloco não significa, para seus membros, ceder soberania em favor de uma instituição supranacional.
       
       O Mercosul é um bloco intergovernamental. (7) Suas instituições foram estruturadas, desde 1991, de forma estritamente intergovernamental e sem qualquer tipo de referência formal a uma política exterior comum. Não possui instituições supranacionais nos moldes da União Europeia (UE), nem no que tange à política no interior do bloco, nem no que se refere à política externa. O modelo de integração é uma opção política que responde a preocupações dos Estados membros em manter soberania.
       
       Os Estados membros do Mercosul são reticentes em abrir mão de poder em favor de uma instituição, de modo a não limitar sua capacidade de ação. Parte da explicação reside nas rivalidades históricas que ainda têm efeitos na vida política dessas nações. Essas rivalidades com freqüência têm raízes no nacionalismo e são alimentadas pela auto-imagem, pelo temor do outro, pelo culto do passado e do destino próprio, além de fatores conjunturais. A existência da rivalidade é uma realidade no Mercosul, e tem peso suficiente para retardar ou obstruir o processo de integração. Países sul-americanos tendem a utilizar uma diplomacia de obstrução dos interesses do outro na vizinhança, o que compromete a cooperação regional (CERVO, 2008: 154-155).
       
       A desavença pelas fábricas de celulose no rio Uruguai expôs uma escalada de nacionalismo e desconfiança no Cone Sul, que gerou uma política de obstrução dos interesses do Uruguai pela Argentina. Consequentemente, o ceticismo acerca do Mercosul aumentou entre os uruguaios, que passaram a ver com bons olhos a possibilidade de um acordo de livre comércio com os Estados Unidos. Segundo Ventura (2006: 18) “O embate público, com graves acusações mútuas entre as autoridades nacionais...fez crescer vertiginosamente um anacrônico nacionalismo - o que deteriorou o frágil sentido de pertencimento da sociedade civil ao Mercosul. Recentes pesquisas de opinião revelam que 58% dos uruguaios apóiam a assinatura de um tratado de livre comércio com os Estados Unidos, enquanto 46% acreditam que o Uruguai deve abandonar o Mercosul.”
       
       Nos últimos anos, percebe-se paulatina erosão do sentimento de pertencimento regional e o retorno de plataformas nacionalistas na América do Sul. A “consciência regional” (8) diminuiu, e, com ela, reduziu-se a percepção de que a cooperação é indispensável para a inserção competitiva em um mundo globalizado.
       
       Em 2006, a Bolívia nacionalizou a cadeia produtiva de petróleo, comprometendo investimentos da brasileira Petrobrás naquele país. O episódio correspondeu à necessidade do presidente Evo Morales de cumprir promessa eleitoral e obter base de apoio político em seu país. O petróleo era visto como recurso imprescindível ao desenvolvimento da Bolívia.
       
       A existência do Mercosul e de acordos internacionais que protegessem os investimentos da Petrobrás foi insuficiente para conter o ato soberano de nacionalização das refinarias brasileiras pelos bolivianos. Praticamente ao mesmo tempo, iniciaram os protestos do lado argentino do rio Uruguai devido à implantação de fábricas de celulose na cidade uruguaia de Fray Bentos. O episódio ganhou contornos de crise diplomática e revelou a ineficácia das regras multilaterais em conter a soberania dos Estados. A predisposição argentina de descartar o Mercosul como foro para negociar uma saída para a crise revela os limites do atual modelo de integração.
       
       Os problemas no âmbito do Mercosul são tratados de forma bilateral ou multilateral. Não existem órgãos supranacionais, o que implica menos interdependência e faz com que governos nacionais sejam os únicos atores soberanos capazes de dar impulso real ao processo de integração. Porém, esses governos instintivamente relutam em ceder parcelas de sua soberania em favor de um objetivo regional comum.
       
       Não há, consequentemente, o spillover: delegação e compartilhamento de poder de decisão no âmbito de um bloco, de forma a aumentar o escopo e o nível de comprometimento mútuo em favor de um projeto de integração. Malamud (2008: 130-132) argumenta que o principal problema do Mercosul não é o déficit democrático, e sim a ausência de adesão às regras, tornando o Mercosul uma associação com normas que raramente são executadas. Como apontam Ventura e Miola (2009: 18), “Chama a atenção que sócios em um bloco econômico recorram à [Corte Internacional de Justiça], do outro lado do Oceano Atlântico, para resolver suas contendas.”
       
       Ainda sobre a ausência de instituições comunitárias, ressalta Amado Cervo (2008: 166) que “O Mercado Comum do Sul, Mercosul, é contraditório em seus termos ao não criar instituições comunitárias. Enfraquece a negociação internacional e entre os membros por recusar limites à soberania dos Estados.”
       
       Instituições intergovernamentais como o Mercosul, em que Estados nacionais coordenam processos de integração sem ceder soberania, são propensas a sediar disputas como a que envolveu a Argentina e o Uruguai. Ainda segundo Cervo (2008: 170), “Na comemoração dos quinze anos do Mercosul, em 2006, não há festa, em meio a atritos entre Argentina e Uruguai sobre fábricas de celulose nas margens do rio fronteiriço, atritos comerciais entre Brasil e Argentina e queixas de Uruguai e Paraguai...”
       
       As atuais regras e instituições do Mercosul são insuficientes para conter a política de poder dos Estados membros e os conseqüentes atritos entre eles, tal qual demonstram os casos acima. No Cone Sul, a raison d`état, em alguns casos, ainda se sobrepõe à raison de système.
       
       Conclusão
       
       A crise diplomática deflagrada a partir de 2005 entre Argentina e Uruguai, dois vizinhos e parceiros sul-americanos, expôs os limites do processo de integração no Cone Sul, a fragilidade do Mercosul e o distanciamento por parte do Brasil.
       
       A contenda sul-americana ilustrou como a Argentina buscou, por meio da incitação aos bloqueios, forçar Montevidéu a rever sua decisão de construir as usinas de celulose. Procurou manter a bilateralidade em todo momento, aproveitando-se de sua superioridade frente aos uruguaios. Ao mesmo tempo, buscou legitimar sua causa levando a desavença à Corte da Haia com argumentos de violação de regras ambientais. Em nenhum momento a Argentina deixou de projetar poder frente ao Uruguai, para impor sua superioridade no sub-sistema regional de poder. O poder, per se, não é necessariamente a finalidade da política externa de um Estado, mas, sim, meio para alcançar outros fins. Dessa feita, a política internacional, como toda política, consiste em uma luta pelo poder. Sejam quais forem os fins da política internacional, o poder constitui sempre o objetivo imediato (MORGENTHAU, 2003: 49).
       
       O governo argentino promoveu sua política de poder às custas de se indispor com um parceiro de bloco e com um vizinho com quem mantém convivência pacífica há décadas. Apesar do contexto de integração no bojo do Mercosul, a atitude da Argentina refletiu a constatação de Martin Wight (1985: 77) de que “No sistema de política do poder, considera-se que o principal dever de cada governo seja o de preservar os interesses do povo que governa e representa face aos interesses rivais de outros povos”. Os governantes do Estado argentino, como ao longo do artigo, adotaram atitude realista, impondo sua vontade frente a um vizinho mais fraco de modo a obter ganhos e obstruir interesses desse outro Estado. Embora o processo de integração sul-americana, por meio de organismos como o Mercosul, seja um fato, o regionalismo não tem como escapar da dura realidade da viabilidade econômica e da lógica fria do poder e do interesse (HURREL, 2009: 261).
       
       Em pleno processo de integração, iniciado formalmente em 1991, o estudo de caso ilustrou como a política de poder pode ofuscar a cooperação e representar um entrave à consolidação de regimes internacionais. O episódio demonstrou que, ainda nos dias de hoje, países com mais poder tendem a recorrer à bilateralidade (caso da Argentina), enquanto países com menos poder tendem a recorrer a meios regionais para dirimir conflitos, como forma de auto-ajuda (caso do Uruguai).
       
       A sociedade internacional é anárquica (BULL, 2002: 72), porquanto não possui governo. A ausência de ordem ditada por instância superior aos Estados leva a que estes não se sintam constrangidos, em suas ações, por regimes que eles mesmos criaram. Isso ocorre, sobretudo, quando interesses maiores estão em jogo. Os Estados, de forma instintiva, buscam aumentar seus recursos de poder, obter ganhos econômicos, e, por vezes, promover ações que desviem a atenção de problemas internos, mesmo às custas de seu vizinho, como foi visto na escalada de tensão entre Argentina e Uruguai em torno das papeleras. O estudo de caso serve para demonstrar que rivalidades, nacionalismos e disputas de poder entre Estados podem comprometer a cooperação e a construção da confiança necessária ao êxito de processos de integração regional.
       
       NOTAS
       
       (1) A petição argentina foi derrubada por 14 votos a um. O único voto favorável foi emitido por juiz argentino.
       
       (2) “Argentina ha vivido una crisis política, financiera, económica y social de dimensiones nunca antes experimentadas en su historia contemporánea…” (ARGENTINA, 2011).
       
       (3) O PIB argentino é dez vezes maior que o da Uruguai (FMI, 2010). Seu exército é o 33º mais poderoso do mundo segundo o site www.globalfirepower.com (GLOBAL FIRE POWER, 2010), enquanto o do Uruguai sequer aparece no ranking.
       
       (4) Para detalhes acerca do funcionamento do TPR, vide CARNEIRO, Cynthia. O Direito da Integração Regional. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. Capítulo VI, Item III.
       
       (5) La Nación. Tabaré busca una solución regional.
       
       (6)Dictionary of International Relations. Penguin. p. 499. Tradução livre.
       
       (7) Modelo de Organização Internacional em que a tomada de decisões é feita por meio da cooperação entre Estados-membros, que, no entanto, retêm sua soberania. Diferentemente de organismos supranacionais, em que há delegação formal de autoridade, em organizações intergovernamentais os Estados não compartilham o poder com outros atores a tomam decisões por unanimidade. Oxford Concise Dictionary of Politics, tradução do autor.
       
       (8) HURREL (1994), apud BERNAL-MEZA (2008: 154).
       
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Marcio Rodrigo Nunes Cambraia
Marcio Rodrigo Nunes Cambraia é Bacharel em Ciência Política pela Universidade de Brasília e pós-graduando em Relações Internacionais e Diplomáticas da América do Sul pela Universidade Católica de Brasília. O papel da Frente Liberal na abertura política de 1985 foi tema de dissertação de conclusão do Bacharelado em Ciência Política (UnB, 2006).

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