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Ano III - n. 12 - abril / junho, 2011

 
Estratégia Nacional de defesa - uma breve análise

Mario Cesar Flores *

       A Estratégia Nacional de Defesa (doravante referenciada como END), aprovada pelo decreto 6703 de 18 de dezembro de 2008, é um documento complexo e abrangente, sobre a defesa nacional em seus vários aspectos e temas interativos, militares e civis. Dos 1930 até a redemocratização nos 1980 tivemos como documento orientador o Conceito Estratégico Nacional, com sua avaliação da situação e suas diretrizes, formulado pelo então Conselho de Segurança Nacional e rigorosamente mantido sob alto grau de sigilo; poucos militares do alto escalão o conheciam! E no pós-redemocratização já tivemos “políticas de defesa”, em geral superficiais e vagas. Todos, documentos de precária (se tanto) utilidade para estimular o interesse nacional no tocante à defesa; no caso do Conceito Estratégico, até porque não havia acesso público a ele. A END, pelo contrário, é aberta ao conhecimento público. Mas está interessando à opinião pública, ou mesmo ao mundo político? Aparentemente não. A despeito da importância do seu conteúdo, é raro encontrar qualquer manifestação sobre ela, na mídia.
       Aprovada há mais de dois anos, qual foi até agora a repercussão da END no Congresso Nacional, órgão inerentemente vinculado ao assunto e por ele co-responsável, numa democracia? Não houve, ao menos em termos de despertar a atenção da mídia e da opinião pública. Tampouco houve repercussão na intelligenzia nacional (universidades) e em setores econômicos relacionados com o assunto - a indústria de interesse da defesa. Quanto ao próprio poder executivo, o decreto que aprova a END contém esse preceito: “os órgãos e entidades da administração pública federal deverão considerar, em seus planejamentos, ações que concorram para fortalecer a defesa nacional”. Em tópico sobre a implementação da estratégia de defesa são citadas recomendações nos campos da energia, transporte e comunicações. Estarão sendo elas praticadas? Dada a tendência histórica brasileira de estanqueidade funcional, não é seguro que isso venha ocorrendo... A END reconhece toda essa deficiência e preconiza sua superação para que “a Nação participe da defesa”.
       A END foi elaborada por Comissão (Comitê Ministerial) dirigida pelo Ministro da Defesa, coordenada pelo Ministro-Chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos e integrada pelos Ministros do Planejamento, Fazenda e Ciência e Tecnologia, “assistidos” pelos comandantes das três Forças, ouvidos especialistas e pessoas de reconhecido saber no campo da defesa. É no mínimo curiosa a não participação (ao menos a não participação formal, explicitada no documento) de representante do Ministério do Exterior, cuja contribuição seria supostamente fundamental, numa estratégia de defesa; a formulação teria de fato ocorrida sem o aporte daquele Ministério? Improvável... Apesar da configuração heterogênea da Comissão, é sensível no seu produto a influência singular do Ministério da Defesa, da SAE (de seu titular e coordenador) e das próprias Forças, cujos axiomas tradicionais, desenvolvidos com autonomia ao longo da história, transparecem no documento.
       A END pretende orientar a modernização do sistema de defesa nacional, com a reestruturação das Forças e da indústria da defesa, bem como a revisão da “política da composição humana” das Forças - objetivos desenvolvidos em considerações e orientações em geral positivas, ainda que algumas sujeitas a dúvidas ou mesmo discutíveis, como veremos. Seria inviável em artigo como este comentar os inúmeros detalhes da END, que se desdobram e se complementam em muitos tópicos temáticos interativos, distribuídos em dois capítulos: formulação e implementação. O artigo focaliza seletivamente alguns aspectos dos temas tratados no documento, particularmente relevantes e/ou que merecem ponderações sobre suas circunstâncias e realidades.
       Comecemos com o Ministério da Defesa.
       A END procura consolidar e prestigiar o Ministério - um propósito imposto naturalmente pelo fato de ser o Ministério da Defesa uma inovação colidente com a longa tradição de autonomia corporativa das Forças. Deixa clara a direção do Ministro sobre as Forças - “O Ministro exercerá, na plenitude, todos os poderes de direção das Forças Armadas que a Constituição e as leis não reservarem, expressamente, ao Presidente da República” -, centraliza a “política de compras” e através de seu Estado-Maior Conjunto “construirá as iniciativas que dêem realidade prática à tese da unificação doutrinária, estratégica e operacional..” das Forças. Preconiza até mesmo a formação de quadros de especialistas civis em assuntos relacionados com a defesa nacional, sem os quais, diga-se de passagem, o Ministério da Defesa não atingirá sua maturidade. Como diz a END, esses especialistas “...permitirão, no futuro, aumentar a presença de civis em postos dirigentes do Ministério da Defesa.”. Detalhe importante: a END estabelece que cabe ao Ministro indicar ao Presidente da República os Comandantes das três Forças. Esse preceito, a primeira vista natural, aponta caber ao Ministro da Defesa a intermediação da subordinação do sistema militar ao poder político - intermediação consagrada nas democracias organizadas e consolidadas, mas que significa uma ruptura com nosso passado.
       Outro assunto relevante, a que a END se reporta várias vezes: a integração das três Forças. A idéia é correta e vem se aplicando no mundo desenvolvido e de poder militar eficiente, onde está sendo integrado o que é possível integrar, nos campos estratégico, operacional, logístico e tecnológico. Ela preconiza “unificar as operações das três Forças...” e dispõe que “...os instrumentos principais dessa unificação serão o Ministério da Defesa e o ...Estado-Maio Conjunto...”. Em coerência com a idéia integralizante, preconiza até mesmo a coincidência territorial dos Comandos Regionais das três Forças e a existência neles, de Estados-Maiores (regionais) Conjuntos.
       Embora correta, no Brasil a integração não tem concretização fácil e tranqüila, em razão da nossa cultura de autonomia das Forças. Ao longo da história brasileira cada uma delas cultivou preocupações e prioridades que lhes são peculiares e respondem às suas perspectivas corporativas, à margem de uma escala nacional integrada de preocupações e prioridades - anomalia para a qual concorre há muitos decênios a apatia do poder político pela defesa nacional. A tradição de autonomia corporativa das Forças, além de discutível sob a perspectiva objetiva da defesa nacional, em que a tecnologia vem evidenciando a integração, está em choque com as restrições financeiras. Realmente: quando a relação integrada de prioridades é a soma das relações corporativas de prioridades e tudo é igualmente prioritário, o atendimento racional, com recursos curtos, torna-se impraticável.
       Esclarecendo: a END define como primeira missão da Marinha a negação do uso do mar (ao eventual inimigo...) - missão estratégica naval consagrada, de defesa do país contra agressão que se manifeste pelo mar - e, para isso, os submarinos nela enfatizados são eficientes, os convencionais e mais ainda os nucleares. Entretanto se a preocupação nacional maior diz respeito à defesa da Amazônia, essa ênfase naval prioritária só se justifica em se tratando de ameaça clássica de grande potência, que inclua o acesso à área pelo mar (atualmente, a única grande potência capaz disso, os EUA...). Se a ameaça mais preocupante for a irregular (guerrilha, criminalidade transnacional em suas diversas modalidades) ou mesmo regular, de Estado regional (hoje inverossímil, embora não impossível), a participação dos submarinos seria respectivamente nula ou secundária. A integração de prioridades é tema crítico e complexo, cuja condução cabe ao Ministério da Defesa. A END não o aprofunda, talvez (conjectura do autor) para não acicatar o ressentimento das visões corporativas das Forças e para não criar embaraços internacionais, já que prioridades hierarquicamente definidas sugerem ameaças também definidas.
       Essa observação tem a ver com as hipóteses de emprego das Forças, “para resguardar (proteger, defender...) o espaço aéreo, o território e as águas jurisdicionais brasileiras”. Diferente das hipóteses de guerra mais incisivas, do antigo Conceito Estratégico Nacional sigiloso, as vagas hipóteses de emprego da END não estão relacionadas claramente com ameaças específicas e são, portanto, menos objetivas como balizamento da configuração e da distribuição territorial do sistema militar como um todo. O macro-propósito definido na END - “...resguardo (proteção, defesa...) do território, das linhas de comunicações marítimas (até onde isso se aplicaria, estender-se-ia, por exemplo, ao transporte de soja e minério de ferro até a China...?), das plataformas de petróleo e do espaço aéreo” é em princípio correto, embora talvez fosse preferível “exploração dos recursos no mar sob jurisdição brasileira”, ao invés de “plataformas de petróleo”. Mas sem uma razoável idéia das ameaças e seus graus de verossimilidade - se clássicas, em que nível, as irregulares, se guerrilha ou meramente criminosas transfronteiriças - é de fato complicado definir tanto a configuração como a distribuição territorial das Forças, particularmente num quadro de escassez de recursos, em que se impõe a lógica das prioridades. Afirma a END que “convém organizar as Forças Armadas em torno de capacidade, não em torno de inimigos específicos. O Brasil não tem inimigos no presente”. Realmente não temos inimigos estatais específicos, embora tenhamos, como têm nossos vizinhos, ameaças irregulares, mas o fato é que a feliz indefinição (é preferível não ter, a ter inimigos) não ajuda a organizar a defesa nacional.
       É provável que essas imprecisões venham a ser superadas nos desdobramentos propriamente militares da END, que ao menos em parte serão sigilosos, como ocorre em todo o mundo
       Sobre a distribuição territorial, um comentário sucinto. É curioso observar que a END, ao criticar a concentração do Exército no Sudeste e Sul (concentração coerente com as tensões do passado) e da Marinha no Rio de Janeiro e embora afirmando a indefinição de ameaças (e de inimigos), ela diz que “...as preocupações mais agudas estão...no Norte, no Oeste e no Atlântico Sul...”, sem esclarecer as ameaças que justificariam as “preocupações mais agudas” No contexto dessa idéia, a distribuição indicada na END é lógica: Amazônia e fronteiras em geral, forças dotadas de mobilidade estratégica na região central, para rápido emprego onde necessário e forças no Sul e Sudeste para defesa da concentração demográfica e econômica e da infraestrutura de geração de energia nessas regiões, além do aumento da presença naval no Norte (é citada especificamente a “...região da foz do Amazonas”) e Nordeste. A END aponta “a necessidade de constituição de uma Esquadra no Norte / Nordeste...”. Se isso vier a ser algum dia possível, ótimo; entretanto, mas mais urgente é o preparo de estrutura de apoio (base naval), porque os navios podem ser para lá deslocados, quando conveniente.
       Passando a outro tema: a END enfatiza o desenvolvimento científico e tecnológico que libere o Brasil da dependência tecnológica externa. Essa ênfase é absolutamente correta: no Brasil pretendente à presença ativa na ordem internacional a tecnologia tem que ser instrumento fundamental no seu preparo militar. Conviria ter constado uma breve referência ao esforço de desenvolvimento tecnológico particularmente orientado para o que não nos é acessível por parcerias que transfiram conhecimento - orientação que inclui três setores repetidamente mencionados na END como justificando especial atenção e nos quais é difícil ou inviável a cooperação internacional: o espaço, a cibernética e o nuclear (onde se insere a propulsão de submarino).
       A citação de nosso compromisso (TNP e Constituição) com a não proliferação de armas nucleares é complementada pela afirmação da “...necessidade estratégica de desenvolver e dominar essa tecnologia)” – a fórmula semântica (energia nuclear para uso pacífico) usada por alguns países (o Irã é o grande exemplo atual) que querem manter aberta a porta tecnológica para o uso da tecnologia nuclear que vier a ser visto como necessário...
       O domínio da tecnologia espacial preconizado na END está relacionado com as comunicações, com a tecnologia de localização e posicionamento e com o monitoramento / controle territorial. Esse, associado à idéia da mobilidade militar: num país como o Brasil é inviável a onipresença militar e para compensar essa inviabilidade a solução é a mobilidade oportuna, propiciada pelo conhecimento da situação; a END associa acertadamente os cuidados com a Amazônia à capacidade de monitoramento da região. Teria sido conveniente acrescentar àqueles três setores críticos (espaço, cibernética e nuclear) a missilística, também incluída na relutância internacional de transferência de conhecimento. É incompreensível que, a despeito do atual nível de desenvolvimento brasileiro, o desenvolvimento missilístico do Irã (mísseis estratégicos e táticos antiaéreos) esteja tão à frente do nosso e esse atraso só se resolve por esforço próprio. Talvez (isso não está claro) a END integre implicitamente a missilística no tema espaço - o que não seria exatamente correto porque a missilística inclui os mísseis de uso tático, que não cabem rigorosamente na questão espacial.
       Complemento natural da ênfase na tecnologia, correta e reiteradamente reconhecido na END, é o estímulo à industria de interesse militar. Na verdade, mais do que estímulo, o resgate dessa indústria, que já viveu época de razoável sucesso e entrou em melancólico declínio há cerca de 20 / 30 anos. Embora a END realce a participação da indústria privada, natural em país de economia capitalista, ela atribui à industria estatal o pioneirismo em tecnologia “que as empresas privadas não possam alcançar ou obter, a curto ou médio prazo, de maneira rentável”.
       No quadro industrial-financeiro da participação da indústria privada a END menciona um aspecto de grande pertinência, co-responsável pelo declínio das indústrias de defesa: a necessidade de que os orçamentos assegurem continuidade aos projetos, indispensável à sobrevivência dos próprios projetos e até mesmo à sobrevivência empresarial - o que há muito não vem acontecendo (dois casos relevantes: o colapso da Engesa e o eclipse da Avibrás). Essa continuidade tem sido muito prejudicada pela insegurança e insuficiência orçamentária. Basta-nos imaginar, a respeito, o tumulto a que estão sujeitos alguns projetos, imposto pelos cortes orçamentários definidos no início de 2011 (em realce a postergação dos caças da FAB e a ameaça ao contrato com a França, que inclui submarinos...).
       As parcerias industriais com empresas estrangeiras são corretamente condicionadas à efetiva transferência de tecnologia. Ademais, preconiza a END que “sempre que possível, as parcerias serão construídas como expressões de associação estratégica mais abrangente, entre o Brasil e o país parceiro” - o que é obviamente preferível, sempre que possível...
       Quanto à preconização de regime jurídico especial que “...permite a continuidade e o caráter preferencial nas compras públicas” na industria nacional de interesse militar, ele tem realmente sentido racional, mas com limites. Aplica-se ao material que, por sua singularidade, inclusive no tocante à superação de gargalos tecnológicos e à viabilização industrial-financeira em prol da continuidade, convém adjudicar sua obtenção a determinada(s) empresa(s). Mas não deve se aplicar ao material de tecnologia simples, frequentemente similar ao de uso civil, produzido rotineiramente em várias empresas. Essa diferença não está expressa, mas provavelmente não seria diferente disso o pensamento da Comissão formuladora da END.
       A END procura enaltecer o Brasil no cenário internacional e preconiza (acertadamente no mundo do século 21) o preparo para a participação de militares brasileiros em forças de intervenção (operações de paz e humanitárias) a serviço da ONU ou de outras organizações internacionais. Afirma que “o Brasil ascenderá ao primeiro plano no mundo sem exercer hegemonia e dominação” e, de fato, o Brasil não tem vocação para uma e outra, mas em sua região geopolítica cabe-lhe destaque natural, com suas responsabilidades correlatas - condição para a participação permanente no Conselho de Segurança da ONU. A END passa discretamente por esse tema, provavelmente para evitar polêmica e crítica, mas seu exuberante conteúdo no que tange ao preparo militar aparenta corroborar isso - o destaque natural - , sem expressá-lo claramente.
       A END não cita o conceito de segurança coletiva, como a supostamente propiciada pelo Tratado Interamericano de Assistência Recíproca / TIAR, que efetivamente perdeu sua razão de ser com o término da guerra fria e de sua ameaça comum, a ex-URSS. Mas tampouco preconiza um substituto regional sul-americano para o TIAR, até porque um tratado de segurança coletiva só tem cabimento se existir a percepção de ameaça comum - que não existe, salvo na concepção bolivariana do Presidente Chavez. Embora não explicitamente, a END aparenta sugerir o afastamento dos EUA de qualquer associação com nossa defesa nacional.
       O Conselho de Defesa Sul-Americano apoiado pelo governo do Presidente Lula (ainda não é possível saber se o será pelo governo Dilma Roussef) não é compromisso de segurança coletiva. E a pretensão mencionada na END de que ele “criará mecanismo consultivo que permitirá prevenir conflitos...” (regionais) é dissonante do funcionamento regular da política internacional: essa prevenção cabe às organizações políticas - ONU, OEA e a UNASUL se houver a intenção de evitar a influência dos EUA. Como instrumento para “fomentar a cooperação militar regional e a integração das bases industriais de defesa” o Conselho é útil, embora de utilidade complexa quanto às indústrias, dada a assimetria existente. É sintomática a observação final do parágrafo em que é mencionado o Conselho de Defesa Sul-americano “...sem que dele participe país alheio à região”. A que país a frase se refere, China, Austrália, EUA...?
       Tema realçado na END: o serviço militar obrigatório. A posição nela defendida é a da continuidade do sistema legal atual, que, em tese, responde ao ideal republicano da responsabilidade de toda a sociedade, pela defesa nacional - em tese, porque sabida e consensualmente escamoteado na realidade brasileira, tanto assim que inexistem recrutas das camadas superiores da pirâmide social. O ideal é de fato correto, mas sua realização tem que ser cotejada com o imperativo da tecnologia militar moderna: ela exige um nível de profissionalização dificilmente adquirido em 10 / 12 meses de serviço militar. É improvável a adequação de recrutas de 18 anos de idade, majoritariamente com grau de instrução modesto - é esse, por ora, o perfil de nossa sociedade - para operacionalizar forças armadas pautadas por tecnologia sofisticada. A respeito, vale citar essa diretriz da END: “...cada combatente deve contar com meios e habilitações para atuar em rede, não só com outros...da sua própria Força, mas também com...das outras Forças”. Será isso viável com recrutas de 18 anos, de instrução precária?
       O relevo que a END atribui acertadamente e em consonância com os poderes militares mais desenvolvidos, às forças de pronto emprego e às forças de operações especiais, se não as duas simultâneas, reforça a observação sobre a influência da tecnologia na composição dos efetivos militares: é da natureza intrínseca às forças especiais a profissionalização. Seria possível organizar uma força de fuzileiros navais moderna, inerentemente expedicionária (como afirma a END) e para projeção de poder, com recrutas de 18 anos...? Numa breve menção á mobilização (assunto bem colocado na END), há uma frase no mínimo ambígua: a mobilização “...jamais tratará a evolução tecnológica como alternativa à mobilização nacional...”. Estará a END hierarquizando a quantidade acima da qualidade, na contramão do mundo desenvolvido?
       É preciso, portanto, procurar o equilíbrio certo na solução da equação “serviço militar obrigatório x profissionalização naturalmente voluntária” - equilíbrio que promova o ideal republicano sem comprometer a eficácia militar condicionada pela tecnologia. No mundo desenvolvido e de poder militar eficiente a profissionalização ganha terreno. Não nos convém seguir sem maiores cuidados essa propensão, até porque em país grande e heterogêneo como o Brasil o ideal embutido no serviço militar obrigatório preferenciado na END se impõe como instrumento de solidariedade nacional. Mas tampouco nos convém “ignorar” as injunções da tecnologia moderna, só superáveis no serviço militar obrigatório de perfil republicano se o nível de instrução dos recrutas for suficientemente alto para adequá-los rapidamente à tecnologia - mas não é esse, por ora, o caso brasileiro. A solução da equação é um desafio nacional.
       Quanto ao serviço civil aventado na END para os jovens não engajados no serviço militar, que incorpora anualmente pequena fração do total de jovens na idade de prestá-lo, a idéia é louvável. Difícil será concretizá-la. Numa primeira e superficial vista do problema, o preferível aparenta ser o emprego de jovens de formação adequada - profissionais da saúde, engenharia, agronomia e talvez outras, obviamente uma diminuta minoria do excesso não incorporado - em regiões atrasadas, mas isso deixa de ser aqui desenvolvido por se tratar de assunto além do conhecimento do autor do artigo. Ademais, vale a pergunta: trata-se de assunto de uma estratégia nacional de defesa?
       Algumas observações sobre as Forças Armadas na segurança interna. A END afirma, com razão, que “o país cuida para evitar que as Forças Armadas desempenhem papel de polícia”. Evidentemente, em situações excepcionais, que exijam a ação militar, ela a admite, é claro que de acordo com o que preceitua a Constituição. A redação um tanto dúbia “cuida para evitar” aparenta aceitar, ainda que a contragosto e não como rotina, o papel de polícia. O caso do “complexo das favelas do alemão” (Rio de Janeiro, novembro de 2010) sugere exatamente isso: uma vez cessado o episódio crítico em que realmente se impunha o uso de meios militares, a ocupação de natureza policial continuou a contar com a participação militar - uma participação em princípio imprópria, numa democracia federativa em que a atividade de segurança pública rotineira é encargo dos Estados. Essa hipótese de atuação militar está exigindo, como diz a END, “legislação que ordene e respalde as condições específicas e os procedimentos federativos que dêem ensejo a tais operações, com resguardo de seus integrantes”. Enfim, que lhe confira a legitimação adequada. Já existem algumas molduras legais, a exemplo da “lei do abate” e do amparo à ação do Exército na faixa de fronteira, mas isso é insuficiente.
       Ao final, a END especifica uma longa série de providências a serem adotadas (planos, políticas, projetos de lei e outros documentos), com seus respectivos responsáveis, que incluem vários Ministérios e órgãos públicos (a essa altura, já devem ou deveriam ter sido formuladas e/ou adotadas, pois todas têm prazos limitados a 2009). Nesse artigo não há como afirmar que os encargos foram ou não foram cumpridos. A ausência de repercussão na mídia (alguns certamente a mereceriam) sugere insegurança quanto ao cumprimento.
       Para finalizar: a END é um documento positivo, há muito tempo conveniente, mais ainda com a institucionalização do Ministério da Defesa. Aliás, só o reconhecimento da conveniência de sua existência já é um fato positivo, em país como o Brasil, em que a defesa nacional não é tema que entusiasme o mundo político e a sociedade em geral. Como todo documento multifacetado e complexo como esse, há sempre espaço para aperfeiçoamentos, alguns insinuados (insinuações evidentemente sujeitas a controvérsias) neste artigo. Aperfeiçoamentos que deverão acontecer naturalmente no correr do tempo, nas revisões periódicas do documento, sem desmerecimento para o esforço pioneiro louvável, já realizado.
       Talvez o problema fundamental a ser resolvido seja a compatibilização do ideal desejável (sobre esse ideal, não há o que criticar na END) com o real exeqüível - o que provavelmente ocorrerá nos desdobramentos propriamente militares da END, no que tange ao preparo militar concreto, quando as limitações da realidade se imporão inexoravelmente. A complexa questão das prioridades integradas evidenciar-se-á então em toda a sua plenitude, como um grande desafio do Ministério da Defesa e do mundo político, que não pode eximir-se da participação no processo.
       

Mario Cesar Flores
Almirante de Esquadra (reformado), Mario Cesar Flores ocupou diversos cargos na Marinha, entre eles o de Ministro (1990/1992), passando em seguida, no Governo Itamar Franco, a exercer as funções de Ministro-Chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos. Escreve regularmente na imprensa periódica.

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