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Ano II - n. 6 - outubro / dezembro, 2009

 
Sistema político inglês. Tradição e bom senso.

Márcio Florêncio Nunes Cambraia *

       Introdução
       
       O presente ensaio procura delinear alguns aspectos básicos do sistema político inglês. Busca também mostrá-lo como resultado de longa evolução histórica, de um lado, e, de outro, como conseqüência do uso intenso e pragmático do bom senso1. Ou seja, além do desenvolvimento que vem desde a Carta Magna de 1215 houve, na formação política inglesa, a utilização maciça de bom senso, considerado como sabedoria ou conhecimento práticos2. Na verdade, pode-se verificar que as instituições e os procedimentos políticos ingleses surgiram da necessidade de dar soluções práticas a problemas e situações concretas, e não de concepções teóricas ou doutrinárias predeterminadas. A utilização constante e disseminada do bom senso talvez seja o fator que explique a convivência de elementos ancestrais e modernos no sistema político, fruto de constante adaptação às necessidades surgidas das mudanças históricas, econômicas e sociais.
       
       O contexto social
       
       Evidentemente o sistema político inglês de hoje insere-se em meio-ambiente social que possui características bem definidas. Em primeiro lugar, temos a legitimidade, a existência de alto grau de consenso em relação à estrutura política. Não há nenhuma contestação importante à organização política e social. É significativo o fato de a oposição intitular-se “leal oposição de Sua Majestade” em clara definição de que se opõe ao governo do outro partido, mas não ao próprio sistema.
       Há, também, elevado grau de homogeneidade na sociedade inglesa. A língua inglesa foi se firmando paulatinamente e contribui para a homogeneidade cultural. O desenvolvimento de abrangente malha de transporte e comunicação também trabalhou no sentido da homogeneização. Do ponto-de-vista social, a tradicional imagem da Inglaterra como sociedade dividida, rigidamente, em classes sociais (class ridden society), foi mitigada pelo desenvolvimento econômico e pela diminuição das diferenças econômicas – as camadas menos favorecidas têm suas necessidades básicas atendidas satisfatoriamente. Ao mesmo tempo, houve uma democratização do ensino, embora continue a existir uma estrutura de preparação das elites (Eton, Oxford, Cambridge, por exemplo). As elites procuram não ostentar riqueza ou poder, e seu estilo de vida costuma ser admirado e seguido pela população.
       Essa homogeneidade verifica-se também em termos religiosos – a religião anglicana continua a ser a confissão oficial, mas há grande tolerância, inclusive com relação aos muçulmanos, oriundos do antigo Império, e que têm hoje importante presença, principalmente nas grandes cidades.
       Finer3 destaca o caráter insular da Inglaterra com um dos fatores para a homogeneidade da sociedade inglesa, o que, por sua vez, facilita o consenso vigente. Sob o prisma de insularidade o mesmo autor mostra que os soberanos ingleses não tinham que temer invasões e, portanto, não tinham necessidade de manter exército poderoso, o que evitaria ameaças ao poder civil e contribuiria para a liberdade do país. É interessante notar que a Inglaterra sempre buscou ter uma Marinha de Guerra poderosa, mas que, por suas características, como longos períodos no mar, unidades com menos pessoal e pouco reunido, a Marinha não representava perigo para o poder civil. Para o controle territorial os reis apoiavam-se nas estruturas locais por meio da aristocracia rural.
       O alto grau de liberdade atingido pela sociedade inglesa, em processo evolutivo, mostra-se na liberdade de expressão, que se faz presente no Parlamento, na imprensa e de que é símbolo o speaker’s corner, no Hyde Park, em Londres – onde qualquer assunto pode ser abordado e qualquer posição defendida. A contribuição inglesa a instituto jurídico como o habeas corpus também mostra o valor dado à liberdade.
       Mas esse valor revela-se também na liberdade de associação. De fato, a sociedade inglesa destaca-se pela enorme quantidade e variedade de entidades de representação profissional, de classe, de interesses econômicos, sociais, ambientais, doutrinários ou filantrópicos. Essas associações são extremamente atuantes e permeiam a sociedade. Naturalmente, entre essas entidades incluem-se os sindicatos tradicionalmente ligados ao Partido Trabalhista (a que deram origem, no começo do século XX)4.
       
       A Constituição
       
       Esse quadro, necessariamente sintético, da sociedade inglesa, procura apenas indicar alguns aspectos do locus onde se inscreve seu sistema político, moldado por uma constituição sui generis. Embora se costume dizer que é uma constituição não escrita, na verdade trata-se de uma constituição “não-codificada” no dizer de Finer5. Ou seja, não há uma reunião física de artigos, de preceitos constitucionais. Há, sim, um conjunto orgânico de normas que, no sentido mais lato, delimitam e organizam a vida do país, e regem, também no sentido mais amplo, sua estrutura política. Convivem regras ancestrais, de legitimidade tradicional no sentido weberiano, como as que regem a monarquia e direitos individuais, normas escritas, e consuetudinárias, pois os usos e costumes são considerados vital fonte jurídica.
       Para aqueles que vivem sob o primado do direito positivo, escrito, codificado, cabe a dúvida sobre quais preceitos, quais regras formam a Constituição inglesa6. A resposta tem como base o bom senso. Ou seja, na medida em que a Constituição é a Lei Magna, a lei maior que estabelece os parâmetros da vida da nação, as grandes linhas de sua organização política. Pertencem à Constituição, portanto, as normas que estabelecem essas grandes linhas. A sabedoria prática, o senso comum, mostram que a regulamentação do detalhe, do quotidiano, não é matéria constitucional.
       Essa Constituição, embora não codificada, detém ampla legitimidade. Não há nenhum questionamento sério ao que estatui, ao regime político, à forma de governo ou às instituições. Os ingleses acreditam na adequação e na justeza da Constituição e nas instituições e procedimentos previstos pela Lei Magna.
       
       A Monarquia
       
       O papel do monarca deriva diretamente dessa Constituição não codificada, que estabelece seus direitos e deveres. A monarquia inglesa sempre foi basicamente contratual, uma convenção dos reis com os barões, e depois com estes e o povo. Tendo em vista a clara separação funcional entre a Chefia de Estado, exercida pelo monarca e a Chefia de Governo, que incumbe ao Primeiro Ministro, considera-se, vulgarmente, que o titular da Coroa tem, atualmente, apenas função decorativa. Trata-se de visão superficial, pois o Chefe de Estado exerce importante função de legitimação do sistema político. Ao não se dedicar ao dia-a-dia político e administrativo (embora se mantenha informado por meio de relatórios e audiências, além de contatos informais com o Primeiro Ministro) o monarca evita desgaste e coloca-se como símbolo da própria nacionalidade.
       É visto como potencial última instância, como reserva da união nacional a que se pode recorrer em situações de crise. Ademais, o monarca participa, como patrocinador, presidente de honra, oficial comandante, etc., de numerosas associações de classe, associações profissionais, de caridade e solidariedade, regimentos militares, em constante movimento de cooptação dos vários segmentos sociais. Desse empenho permanente em cooptar setores sociais participam vários membros da família real em inteligente divisão de tarefas. A concessão de honrarias e títulos, extremamente prezados pela sociedade inglesa, é também utilizada, de forma muito hábil, como instrumento de cooptação. Na escala de valores inglesa, um convite para cerimônia em que esteja presente algum representante da família real, ou mesmo o cumprimento de um membro da família real, é considerado uma honra inesquecível.
       Além disso, a monarquia tem sabido utilizar com maestria a repercussão de seus atos proporcionada pela mídia moderna. Temos aqui a legitimidade tradicional, do eterno ontem de Max Weber7 realçada pela televisão e pela internet. Além do cerimonial remanescente dos tempos medievais e que produz imagens de impacto para a televisão, a notícia de príncipes no teatro de combate como nas Malvinas e no Afeganistão, ou da Princesa de Gales em atitude de compaixão para com vítimas de AIDS ou de minas terrestres são contribuições importantes no processo de legitimação do sistema político. Em síntese, a monarquia adaptou-se, pragmaticamente, aos novos tempos da comunicação.
       
       O Parlamento
       
       No sistema inglês há inquestionável supremacia do Parlamento, instituição que deriva, em longa tradição, das assembléias medievais dos grandes aristocratas que procuravam circunscrever o poder monárquico, a princípio com preocupação de evitar excessos na arrecadação de impostos por parte do monarca. Essa instituição foi evoluindo, no decorrer do tempo, adaptando-se, de forma prática, às necessidades históricas, assumindo maiores poderes na política quotidiana, por meio das atividades legislativas e do Governo de Gabinete.
       É interessante notar que se estabeleceu, como forma de evitar conflitos, e com fundamento no bom senso, uma simbiose entre o Monarca e o Parlamento. Formalmente, os Ministros são Ministros da Coroa, os juízes são juízes de Sua Majestade e o próprio governo – o Executivo chefiado pelos ministros do Gabinete, composto pelos parlamentares, é o Governo de Sua Majestade. Indo além, Dicey repetia a seus alunos que o Parlamento compunha-se de Rei, Câmara dos Comuns e da Câmara dos Lords8.
       Na verdade, não há separação institucional de poderes, pois o parlamento engloba o poder executivo, o Gabinete, a atividade legislativa e de controle e fiscalização pela oposição e a mais alta instância judicial, que são os Law Lords. O Parlamento é bicameral:_Câmara dos Comuns e Câmara dos Lordes. Na Câmara dos Comuns – os deputados são eleitos pelo povo em sistema distrital – o que leva a baixos custos de campanha e a contato permanente entre o parlamentar e o eleitor, que acompanha de perto a atuação de seu MP (Member of Parliament). Há estrutura partidária local atuante e o parlamentar realiza semanalmente a chamada surgery ou consultório: algumas horas em que recebe seus eleitores, em coordenação com seu representante pessoal local – o agent. Não existe a figura do suplente e o preenchimento de eventuais vagas é realizado por meio de nova eleição no distrito (constituency) no que é chamado de by-election.
       O período de propaganda eleitoral, de campanha formal, é de aproximadamente quatro semanas e se inicia com a divulgação do manifesto, programa destinado especificamente ao próximo período de governo. Os manifestos partidários formam a base para os debates eleitorais, em que há grande engajamento popular. A duração do mandato parlamentar é no máximo cinco anos, exceto nos casos de moção de censura (praticamente inexistente no Reino Unido) ou de convocação antecipada de eleições pelo primeiro ministro. Tendo em vista que há duração máxima para uma legislatura, mas não prazo mínimo, o Primeiro Ministro pode escolher o período para convocar eleições gerais, a seu ver o mais adequado politicamente, que permita a seu partido maiores possibilidades eleitorais.
       A Câmara dos Lordes compõe-se de Lordes hereditários (que costumam ter títulos seculares) e vitalícios (life peers), cujos títulos não se transferem a seus descendentes. Funciona como Câmara revisora das propostas legislativas e como importante fórum de debates. Embora seus poderes venham sofrendo diminuição constante, ainda mantém grande autoridade moral, vinculada ao respeito inglês pela tradição e pelo fato de que a participação nos trabalhos da Câmara dos Lordes é vista como um serviço prestado à comunidade. Os Lordes não recebem remuneração, mas apenas pequena ajuda de custo pelo fato de a Câmara estar em Londres.
       Deve-se registrar que a Câmara dos Lordes luta por manter sua legitimidade de feição tradicional, embora não democrática, por meio do elevado nível do debate, procurando simbolizar a nação inglesa como um todo e não os interesses locais. Mesmo não sendo obrigatória, é possível, e mesmo normal, a filiação partidária dos Lordes mais atuantes. É interessante registrar a existência dos Lords Spiritual – a alta hierarquia da Igreja Anglicana.
       
       O Subsistema partidário
       
       O subsistema partidário, basicamente fundado no bi-partidarismo (Partido Conservador e Partido Trabalhista), caracteriza-se, por um lado, pelo fato de serem partidos programáticos, no sentido de que seguem lenhas doutrinárias bem claras e definidas. Por outro lado, a fidelidade partidária é praticamente absoluta, a não ser quando surge objeção de consciência. Os raríssimos casos de revolta contra a orientação dos líderes (whips)9 verificam-se pela abstenção e nunca pela votação com o outro partido.
       Ademais, a estrutura partidária é muito forte, inclusive nos distritos, e há um corpo de funcionários que trabalham para o partido. Essa estrutura permanente contribui também para a fidelidade partidária, pois a indicação para candidatura só se verifica para quem já tenha demonstrado extrema lealdade partidária, aos ideais e ao programa da organização. Os desvios, a falta de lealdade podem levar ao fim de uma carreira política pois inexiste a possibilidade real de troca de partido. É interessante o método do “pairing”, de caráter informal, demonstrativo do pragmatismo que permeia a política inglesa. Se um parlamentar necessita ausentar-se de uma votação, combina com um colega de outro partido, seu “pair”, para que ele também não compareça, e assim se mantenha o equilíbrio.
       
       O Gabinete
       
       Se não há, como vimos, separação de poderes, existe, no entanto, uma clara definição de funções, que se mostra, com nitidez, no processo de formação do Gabinete. O monarca convida o líder do partido majoritário nas eleições para a Câmara dos Comuns a ser o Primeiro Ministro e formar o Gabinete. Todos os membros do ministério são parlamentares, dos Comuns ou dos Lordes, mas o que é propriamente chamado de Gabinete é um núcleo de ministros, que realmente dirige a administração pública, chefiado pelo Primeiro Ministro.
       Apesar de o Primeiro Ministro ser o líder do partido majoritário, e portanto deter natural ascendência, o Gabinete é órgão colegiado, que discute e estabelece políticas. Apenas excepcionalmente, ou no caso de liderança carismática (ex.: Thatcher) o Primeiro Ministro impõe sua vontade de forma autoritária. Normalmente atuará como coordenador e catalizador de tendências e interesses. O Gabinete em si, ou seja, o núcleo decisório, reúne-se semanalmente e os outros ministros são convocados quando necessário.
       Os membros do Gabinete, inclusive o Primeiro Ministro, são diretamente responsáveis perante o Parlamento, ao qual comparecem praticamente toda semana, e participam de debates em que são diretamente questionados sobre sua atuação administrativa. Há, na verdade, uma fiscalização constante do Parlamento em relação ao poder executivo.
       O caráter prático, de utilização do bom senso, do processo político inglês reflete-se no fato de que ao ministério escolhido pelo Primeiro Ministro a oposição contrapõe o shadow cabinet – grupo de parlamentares encarregados de acompanhar, fiscalizar e questionar em suas respectivas áreas, os ministros oficiais. Assim, a cada ministro do Gabinete corresponde um homólogo da oposição, e no processo o “ministro das sombras” prepara-se para, no futuro, quando seu partido vencer nas eleições, assumir o poder.
       Os parlamentares, tanto da situação quanto da oposição, dividem-se em front benchers (ministros ou membros do shadow cabinet) e back benchers (parlamentares sem função executiva específica). Note-se que, na prática, a própria distribuição dos assentos é frontal, com as bancadas da situação e da oposição colocadas frente a frente. Os oradores enfrentam-se diretamente, mesmo porque não há tribuna específica para o orador. Esse arranjo contrasta, por exemplo, com a disposição física dos parlamentos da Espanha , do Brasil,ou dos EUA, em semicírculo.
       A administração é conduzida por Departamentos (equivalentes a Ministérios) que são chefiados por Secretários de Estado, a que se subordinam número variável de senior ou junior ministers, também parlamentares e, abaixo destes estão os funcionários públicos.
       É importante destacar a existência de uma burocracia estável, bem estruturada e meritocrática. Essa burocracia qualificada, no sentido weberiano10 é recrutada por sua capacidade e preparo e sai basicamente das principais universidades (tradicionalmente de Cambridge e Oxford). Esse corpo de funcionários de estado, os civil servants, não é afetado pelos resultados eleitorais - é pequeno o número de cargos de livre provimento. A qualidade e permanência dos funcionários de maior hierarquia têm feito com que sua influência sobre as diretrizes governamentais tenha aumentado paulatinamente.
       Os escalões superiores da burocracia compartilham, ainda hoje, a mesma origem social e acadêmica, o que os levou a desenvolver um “old boys network”, rede de relacionamento com origem na escola. Essa rede informal de relacionamento facilita os contatos profissionais tanto entre os altos funcionários dos vários Ministérios como entre eles e setores econômicos importantes, o que reforça a influência da alta burocracia.
       
       Pesos e Contrapesos
       
       Tendo em vista que não existe a clássica e formal separação de poderes, entre executivo, legislativo e judiciário, o sistema de pesos e contrapesos (checks and balances) é exercido por meio de outros elementos. Papel vital cabe aos grupos de pressão. Como visto, esses grupos são extremamente variados e disseminados e buscam contrabalançar o que seria a excessiva concentração de poder no Parlamento. A gestação, basicamente nos Ministérios, e a tramitação, no Parlamento, da legislação, é acompanhada de perto pelas entidades interessadas, em jogo constante de pressões e contra-pressões. Muitas vezes esse jogo realiza-se por meio da participação das entidades em Comissões ou conselhos de assessoria (advisory comittees) clara e formalmente criados pelos Ministérios. Foi sendo estabelecido também, na política, o costume de consultas de ministros a entidades representativas, quando da formulação de políticas específicas.
       Aos grupos de pressão deve-se acrescentar na função de equilíbrio de liberdade de opinião da imprensa, e a atuação vigilante do partido da oposição, tendo como pano-de-fundo o alto nível cultural e de participação política da população.
       
       Conclusão
       
       A riqueza e complexidade da história e da tradição política inglesa estão, por razões de espaço, fora do escopo deste trabalho. Procurou-se, no entanto, destacar a ausência de premeditação, de estabelecimento de uma fórmula teórica que servisse de base para a construção do sistema político. A contrario sensu, o sistema desenvolveu-se na medida em que buscava soluções práticas, simples e viáveis, para novas situações. Foi esse uso do bom senso que permitiu preservar, do passado, o que se considera útil e razoável, e a esse patrimônio acrescentar os elementos que podem aperfeiçoá-lo.
       
       NOTAS
       
       1 A expressão bom senso é utilizada no texto porque reflete melhor, em português, o sentido de common sense do que a tradução literal senso comum. Usar-se-à, por outro lado, a expressão sistema político inglês de forma abrangente, cobrindo Reino Unido Britânico, Inglaterra, etc.
       
       2 Ver “The Concise Oxford Dictionary of Current English”, Oxford, Clarendon Press, 1964.
       
       3 Finer, Samuel Edward. Comparative Government. Reino Unido. Penguin Books, 1977. Pag. 135.
       
       4 Duverger, Maurice. Os Partidos Políticos. Brasília. Zahar Editores. Editora UnB. 1980. Pags. 26 e 27
       
       5 Finer, S. E. Comparative Government. Penguin Books, 1977. p. 146.
       
       6 Entre os constitucionalistas ingleses Dicey (Introduction to the Study of the Law of the Constitution) merece destaque pela clareza sobre o que se coloca como matéria constitucional.
       
       7 Friedrich, Carl. Uma Introdução à Teoria Política. Rio de Janeiro. Zahar Editores. pag. 73
       
       8 A origem do termo whip (chicote) para designar a liderança partidária estaria no século XIX quando os líderes pagavam (principalmente por meio de nomeações) pela fidelidade nas votações e controlavam, rigidamente, seus resultados.
       
       9 Weber, Max. Ciência e Política Duas Vocações. São Paulo. Ed.Cultrix. Pags. 57, 58
       
       10 Não se pretendeu discutir a existência de fórmula política, de legitimação, no sentido empregado por Gaetano Mosca no seu The Ruling Class de 1896. A intenção foi apenas mostrar que, se existe, essa fórmula política não foi preconcebida e sim resultou da evolução e do emprego do bom senso.
       

Márcio Florêncio Nunes Cambraia
Diplomata de carreira, na qual atingiu o último posto (embaixador), exerceu diversas funções no Ministério das Relações Exteriores em Brasília e serviu nas embaixadas em Montevideu, Madrid e Londres. É professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB) e leciona no mestrado do Instituto Rio Branco.

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