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Ano II - n. 5 - julho / setembro, 2009

 
Narrativa Analítica de Instituições Orçamentárias: prerrogativas de emendamento, 1964/2006

Sérgio Praça *

       O principal objetivo deste artigo é explicitar a relação entre idéias em circulação e escolhas institucionais, partindo do diagnóstico feito por Weingast (2005) de que critical junctures (Collier e Collier 1991) são determinantes para definir a oferta de alternativas institucionais disponíveis para os atores. As escolhas sobre emendamento orçamentário feitas pelo Congresso brasileiro entre 1991 e 2006 formam a base empírica do trabalho.
       
       O argumento principal é que as escolhas institucionais não são feitas apenas com base no funcionamento de escolhas institucionais anteriores, como frisam os institucionalistas históricos, mas também são realizadas considerando as alternativas de fato disponíveis na agenda política em critical junctures, que podem ser bem estudadas sob a perspectiva do institucionalismo de escolha racional.
       
       Convencionou-se, a partir de Bates et. al (1998), chamar esta mistura de abordagens institucionalistas de "narrativa analítica".
       
       A explicação sobre evolução de instituições ganha, com a perspectiva da escolha racional, uma base para modelar escolhas de atores como decisões instrumentais realizadas sob certos arranjos institucionais vigentes. É importante lembrar que pensar nas escolhas institucionais apenas a partir da perspectiva centrada nos atores políticos pode resultar em interpretações que não levam em conta os constrangimentos institucionais que orientam certas escolhas ou deixam de considerar as idéias em circulação que definem as escolhas políticas plausíveis. Por isso é fundamental narrar cuidadosamente o contexto estrutural no qual os atores estão inscritos.
       
       Essas escolhas, como já disse, são feitas em critical junctures. Adoto uma definição soft do conceito, semelhante ao que Kingdon (1995) denomina policy window: são momentos nos quais há claras oportunidades para defensores de certas propostas colocarem suas soluções prediletas na agenda pública. Esta distinção é especialmente importante porque permite pensar em critical junctures como momentos após os quais não necessariamente ocorre uma mudança institucional significativa.
       
       As critical junctures aqui consideradas têm forte relação com comissões parlamentares de inquérito, sobretudo as que resultaram, direta ou indiretamente, nas resoluções congressuais 1/1993, 2/1995 e 1/2006. A necessidade de estabelecer regras básicas para a tramitação legislativa do orçamento resultou na resolução 1/1991 e a implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, provocou a resolução 1/2001. Divido analiticamente as resoluções em abrangentes (1/1991, 2/1995, 1/2001, 1/2006), modificadoras (1/1993) e excepcionais (1994, 1998, 2000, diversas em 2003). Os momentos que considero críticos para a análise do meu caso, afinal, são 1991, 1993-1995 e 2005-2006. O primeiro por se tratar do instante fundador de regras orçamentárias, e os posteriores devido à influencia das CPIs em abrir a agenda de escolhas de instituições orçamentárias possíveis.
       
       É interessante teoricamente notar que a intensidade de preferências dos atores políticos sobre instituições orçamentárias variou bastante durante as critical junctures analisadas. De 1987 a 1994, a hiperinflação no Brasil tornava a intensidade de preferências sobre instituições orçamentárias baixíssima, pois o processo orçamentário era, simplesmente, pouco importante para o sistema econômico. A partir de 1995, o Executivo começou a controlar de perto a Comissão Mista de Orçamento e a indicar com cuidado o relator-geral da comissão, o relator da Lei de Diretrizes Orçamentárias e alguns relatores setoriais estratégicos. Portanto, a intensidade de preferências sobre instituições orçamentárias é, há quinze anos, razoável.
       
       A CPI do Orçamento de 1994 propôs, além de 22 outras idéias, o fim das emendas individuais. Seriam permitidas apenas emendas de comissão, bancada, e partidos.
       
       Houve uma luta política pela definição da legitimidade de emendar individualmente o orçamento. Defensores do fim desse tipo de emenda tinham um bom argumento: seriam ilegítimas se continuassem a serem usadas como durante o período 1989-1993, no qual diversos parlamentares destinavam verbas para organizações-fantasmas, controladas indiretamente por eles, através das emendas individuais. Mas defensores da manutenção das emendas também tinham um bom argumento: acabar com a emenda individual tornaria mais fraca a relação entre parlamentar e cidadãos, algo que impactaria negativamente a legitimidade da representação legislativa. A solução adotada, sobretudo a partir da influente resolução congressual 2/1995, foi manter as emendas individuais e instituir emendas de natureza coletiva.
       
       O artigo analisa as escolhas e estruturas de preferências sobre instituições orçamentárias, com ênfase na prerrogativa de parlamentares emendarem o orçamento enviado pelo Executivo. O objetivo principal do artigo é, através de uma narrativa analítica, entender por que certas idéias institucionais (centralização orçamentária e emendas limitadas) foram adotadas em detrimento de alternativas presentes nas critical junctures de 1991, 1993-1995 e 2005-2006 no Brasil.
       
       Algumas limitações da perspectiva institucionalista histórica ficam evidentes com os argumentos aqui apresentados: para entender mudanças institucionais, é preciso estudar os processos de escolha dos atores nas critical junctures e as idéias que orientaram essas escolhas institucionais. O texto mostra também limitações da perspectiva de escolha racional: escolhas dos atores são orientadas por processos institucionais há décadas em andamento e por instituições que não mais existem; além, é claro, de inscritas em certo contexto estrutural.
       
       A primeira seção do artigo descreve os poderes de emendamento ao orçamento conferidos ao Legislativo desde o período militar até nossos dias. Cinco dimensões são consideradas: a) limite ao valor global das emendas orçamentárias; b) limite ao número de emendas por parlamentar; c) limite à área do orçamento a ser emendada; d) emendas individuais ou coletivas; e) natureza de emendas coletivas (“rachadinhas”). A segunda seção apresenta uma definição básica de “narrativa analítica” e do que considero contexto estrutural e, ainda, mostra como podemos esperar que os dois grupos parlamentares – situação e oposição – se comportem em relação às escolhas plausíveis sobre instituições orçamentárias relativas a emendamento.
       
       I Histórico do emendamento orçamentário no Brasil
       
       É muito citado por economistas e cientistas políticos o diagnóstico do economista Roberto Campos sobre o papel do Legislativo nas finanças públicas durante o período democrático de 1946 a 1964: “O Congresso havia se transformado em ‘engenho de inflação’ ao multiplicar o orçamento de dispêndio, e em ‘fator de distorção’ de investimentos pela sua hipersensibilidade a pressões regionais capazes de destruir a coerência e o equilíbrio de planos e programas” (Campos, 1975, p. 36). A reclamação do economista não é limitada a terras brasileiras, pois ele afirma ainda que “os Legislativos têm propensão inflacionista ao canalizarem as aspirações de regiões e grupos em prol de uma alocação maior de recursos, habitualmente sem a contrapartida da tributação adicional (...) [os parlamentares são] sensíveis aos reclamos imediatos da clientela, podem pressionar em favor de prematuros ou irrealistas esquemas assistenciais ou projetos regionais de baixa produtividade” (Campos, 1975, p. 35).
       
       Surpreendentemente, críticas ao comportamento do Legislativo àquela época em relação às finanças vinham também da esquerda. Celso Furtado (1969, citado por Santos 1995, p. 460), por exemplo, afirma que o Congresso no período 1946-64, por motivos ideológicos, vetava os ajustes macroeconômicos necessários à continuidade do processo de crescimento industrial iniciado em 1955. A razão é que o Legislativo era majoritariamente composto por representantes de estados subdesenvolvidos e vocalizava os interesses de agentes econômicos prejudicados por esse crescimento.
       
       Mas, afinal, o diagnóstico dos dois ilustres economistas está correto? De acordo com Baaklini (1993, p. 252), entre 1946 e 1964 “o Congresso teve um papel importante no processo orçamentário. A Constituição de 1946 deu-lhe o poder de caixa. O orçamento do Executivo era examinado pelas Comissões de Orçamento de cada Casa e geralmente sofria importantes modificações como resultado da intervenção do Congresso. Emendas ao orçamento eram consideradas dentro das comissões orçamentárias e mesmo no plenário de cada Casa”. O mesmo autor parece confirmar a hipótese de Roberto Campos ao afirmar que, em 1960, ano em que foram aprovadas 9.320 emendas ao orçamento, este aumentou 17,62% em relação ao apresentado pelo Executivo – e a execução deste orçamento provocou déficit. Mas Baaklini (1993, p. 253-254) afirma também: “Deputados e senadores tinham conhecimento prévio de que suas emendas não seriam aprovadas (quase todas as emendas diziam respeito a projetos que visavam dar aos políticos maior visibilidade junto a seu eleitorado), mas mesmo assim eles as submetiam e lutavam por elas, de maneira que seus eleitorados viessem a saber”. Emendas não executadas, afinal, não resultam em déficit nem estimulam a inflação.
       
       Nesta discussão, Ames (1986) alerta que nem todos os presidentes do período comportavam-se do mesmo modo em relação aos gastos públicos. Caracteriza o governo Dutra (1946-1951) como “conservador do ponto de vista fiscal”, enquanto o segundo Getúlio Vargas “fez um governo populista e desenvolvimentista, durante o qual a Comissão de Finanças da Câmara dos Deputados soltou os cordões da bolsa” (Ames, 1986, p. 187). Juscelino Kubitschek e João Goulart, de acordo com o autor, não foram austeros. O segundo ponto importante do trabalho de Ames é a constatação de que a hipótese de Roberto Campos não pôde ser completamente confirmada nem refutada, mas os achados de seu estudo caminham no sentido de rechaçar o economista conservador: “Durante o período 1946-1964, o Legislativo brasileiro realmente alterou a distribuição dos gastos federais para refletir seu próprio equilíbrio político, [mas] não se pode fazer nenhuma análise de custo-benefício de projetos elaborados pelo Congresso. É digno de nota o fato de que o regime militar – que arrogou para si o poder exclusivo sobre as finanças – gastou US$ 100 bilhões em uma série de gigantescos projetos que, coletivamente renderam quase nada. Afinal, o Congresso brasileiro não possuía o monopólio do desperdício” (Ames, 1986, p. 202-203).
       
       Interessante notar que, a posteriori, Campos (1994, p. 787) fez a mesma reclamação sobre os gastos do regime militar: “A severidade antiinflacionária [que tentei implementar na Constituição de 1967] permaneceu uma utopia. Os orçamentos foram cada vez mais frouxamente planejados e piormente executados.
       
        Anos depois assistiríamos ao lançamento de vários megaprojetos de execução plurianual, sem observância das normas de orçamentação prévia. Foi o caso dos grandes projetos rodoviários, como a Transamazônica e a Perimetral, na era Médici, ou do programa de energia nuclear na era Geisel”. Nesse sentido, Santos (1995, p. 483-484) nega Roberto Campos de maneira mais contundente do que Ames. Após afirmar que entre 1959 e 1963 56% das leis aprovadas pelo Legislativo implicavam a transferência concentrada de recursos para grupos ou indivíduos, ressalva: “A pura e simples criação de leis TCR2 não indica criação imediata de déficits orçamentários, inflação e bloqueio à programação do desenvolvimento. É fato que as leis TCR significam transferências concentradas de recursos públicos, as quais, no contexto analisado, ocorrem quase sempre sem concomitante definição da fonte de financiamento ou reposição. Mas a maneira pela qual tais transferências são viabilizadas varia substancialmente (...). Além disso, nem toda despesa aprovada era traduzida em gasto efetivo. O regime bicameral, a burocracia governamental e o poder de veto do presidente às leis aprovadas na Câmara dos Deputados constituíam obstáculos permanentes às iniciativas de produção legal dos deputados”.
       
       O último ponto relevante que pode ser destacado a partir do trabalho de Ames (1986) é a variação interpartidária no comportamento dos deputados em relação ao orçamento: o objetivo de se reeleger não seria o único fator a explicar o comportamento dos parlamentares. 41,8% dos deputados não apresentaram emendas ao orçamento de 1958, por exemplo (Ames, 1986, p. 190). Parlamentares da União Democrática Nacional (UDN) seriam mais conservadores fiscalmente do que seus pares, por razões ideológicas. Mas Santos (1995, p. 461-462) discorda: “Quando se leva em conta o grau de concentração ou dispersão dos benefícios concedidos pelas leis aprovadas durante aquele período, bem como sua forma de concessão, se pela via de regulação ou transferência de renda, percebe-se que a disputa pela distribuição de recursos às clientelas não possuía coloração partidária. Os deputados da UDN, assim como de qualquer agremiação, procuravam sistematicamente favorecer suas clientelas à custa dos recursos públicos de propriedade da União”.
       
       Contra a perspectiva, defendida tanto por Campos quanto por Furtado, de que pressões clientelistas levam o Congresso a impor déficits orçamentários ao país, Wehner (2004) expõe dois argumentos. Afirma, em primeiro lugar, que os parlamentares não são a única fonte possível de gastos orçamentários que resultam em déficits indesejados. Cita o notório exemplo norte-americano da presidência de George W. Bush (2001-2008). Segundo a revista inglesa The Economist, em texto de julho de 2003, Bush transformou um superávit de US$ 5,6 trilhões (estimado para um período de dez anos) em um déficit de US$ 455 bilhões somente para 2003. A revista estima que o presidente norte-americano é culpado por 46% desse resultado, atribuindo o resto a turbulências econômicas do país. Ou seja, a culpa não é dos parlamentares.
       
       Wehner (2004) observa também que não necessariamente a interferência parlamentar no orçamento será deficitária. Dois caminhos são possíveis nesse sentido. O primeiro consiste em limitar, juridicamente, as prerrogativas parlamentares – definindo como intocáveis, por exemplo, certas despesas tidas como prioritárias para o Executivo. O segundo caminho é a conciliação dos pequenos e, por natureza, localizados interesses orçamentários de parlamentares em algo como uma “coalizão superavitária”, provavelmente intermediada por partidos políticos. Em outras palavras, os deputados garantiriam verba para suas bases eleitorais, mas o montante total não implicaria déficit, e sim superávit. Na Constituição Federal de 1988, os constituintes brasileiros propuseram o primeiro caminho: há participação legislativa no processo orçamentário, mas com restrições.
       
       Vejamos, a seguir, como esta participação se deu em relação ao emendamento orçamentário desde 1964.
       
       Roberto Campos não participou das discussões sobre o Ato Institucional n. 1, editado em 9 de abril de 1964 pela ditadura militar, mas ele não discordaria uma vírgula do que dispõe seu Artigo 5º: “Caberá, privativamente, ao Presidente da República a iniciativa dos projetos de lei que criem ou aumentem a despesa pública; não serão admitidas a esse projeto, em qualquer das Casas do Congresso Nacional, emendas que aumentem a despesa proposta pelo Presidente da República”.
       
       A fim de se legitimar, o governo Castello Branco, conforme Campos (1994, p. 784) relata em suas memórias, fomentou debates constitucionais entre abril e dezembro de 1966: “Ao longo desses debates, Castello me havia pedido concentrar-me nos capítulos econômicos da Constituição, a saber, os relativos ao orçamento, fiscalização financeira e ordem econômica. Trabalhando no ministério do Planejamento, com a assessoria de Bulhões Pedreira, preparei um rascunho desses capítulos, movido por duas preocupações: formular uma Constituição antiinflacionária e privatista. A experiência posterior revelou que nenhum desses objetivos seria atingido”.
       
       O economista define-se como um “tecnocrata politicamente imaturo” (Campos, 1994, p. 786) e revela que seu objetivo ao escrever, com Bulhões Pedreira, os dispositivos sobre orçamento na Constituição de 1967, era duplo: “O primeiro objetivo era evitar que o clientelismo legislativo se transformasse em pressão inflacionária, pelo inchaço de despesas. O outro era permitir uma visão global do dispêndio público, pois que o orçamento deveria incluir também a previsão de despesas e receitas de todos os poderes, órgãos e fundos, tanto da administração direta quanto da indireta, assim como o produto das operações de crédito” (Campos, 1994, p. 786).
       
       Ressalva que o texto constitucional de 1967, neste ponto, era praticamente uma extensão da Lei 4.320/64, de 17 de março de 1964, “surpreendentemente austera como disciplinamento do direito financeiro, votada pelo Congresso na penúltima semana do governo Goulart” (Campos, 1994, p. 787).
       
       Campos ampliou, na Constituição de 1967, a restrição iniciada pelo AI-1 ao: a) proibir créditos extraordinários (salvo em casos imprevistos como guerra, subversão interna ou calamidade pública); b) vedar emendas de que decorresse aumento da despesa global; c) proibir o início ou contratação de qualquer obra ou despesa cuja execução se prolongasse além de um exercício financeiro, sem prévia inclusão no orçamento, ou sem prévia lei autorizativa que fixasse o montante das verbas que anualmente constariam do orçamento, durante todo o prazo de execução. Restava aos parlamentares torcer para que o Congresso continuasse aberto e esperar uma redefinição das normas constitucionais para interferirem novamente, de modo transparente e legítimo, nas finanças públicas.
       
       O anteprojeto da Subcomissão de Orçamento da Assembléia Nacional Constituinte de 1987-1988 proibia apenas que as emendas parlamentares ao orçamento modificassem a “natureza econômica da despesa”. De onde tirar dinheiro para realizar os gastos com emendas? O anteprojeto da subcomissão não especificava.
       
       Esta lacuna tentou ser preenchida no projeto da Comissão de Finanças, sob responsabilidade de José Serra, que determinava que as realocações orçamentárias seriam cobertas por recursos advindos de operações de crédito ou de mudanças tributárias. O primeiro substitutivo da Comissão de Sistematização mudou sensivelmente a natureza das emendas orçamentárias, propondo um meio-termo entre a permissividade associada ao período 1946-1964 e a tacanha restrição às emendas que vigorou durante a ditadura militar. A nova proposta impunha limite relativo à natureza das emendas (poderiam ser propostas apenas na rubrica orçamentária destinada aos investimentos e despesas decorrentes dos investimentos) e limite à origem dos recursos usados para pagá-las (as emendas seriam condicionadas à anulação de despesas da mesma natureza). Em outras palavras, as emendas orçamentárias não criariam novas despesas, mas sim diferentes despesas. Essas regras impediriam que o Congresso funcionasse como um “engenho de inflação”.
       
       A decisão final, consolidada, segundo Afonso (s/d, p. 21-22), por um acordo de líderes partidários no segundo turno de votações em plenário da Assembléia Nacional Constituinte, ampliou a natureza das emendas, que podem ser para quaisquer dotações orçamentárias, não apenas investimentos. Mas a ressalva financeiramente relevante é: as emendas não podem realocar verbas destinadas às despesas fixas do governo federal. São os gastos com pessoal (salários de funcionários públicos, por exemplo), gastos com dívidas e gastos com transferências constitucionalmente determinadas para estados e municípios.
       
       Figueiredo e Limongi (2003, p. 65) esclarecem ainda que “a Lei 4.320/64 veda o cancelamento das dotações destinadas às despesas correntes. Dessa forma, a participação do Legislativo nessas categorias de despesa [gastos com pessoal, gastos com dívidas e transferências intergovernamentais] só acontece de modo reflexo, como conseqüência de mudanças em parâmetros balizadores da proposta do Executivo. Por exemplo, quando uma mudança nos índices de reajuste do salário mínimo requer correções nos valores dos benefícios previdenciários ou, ainda, quando a reestimativa das receitas do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) resulta em alterações nas transferências constitucionais a serem realizadas para estados e municípios”.
       
       Disso resulta que, na prática, os parlamentares interferem na parte do orçamento público destinada a investimentos, exatamente como o primeiro substitutivo da Comissão de Sistematização da Assembléia Nacional Constituinte propôs. De 1995 a 2002, os gastos com investimentos nunca superaram 6% da lei orçamentária anual (Figueiredo e Limongi, 2003, p. 64). Este dado, em si, já seria suficiente para desautorizar boa parte da crônica jornalística atual, que critica a interferência legislativa no orçamento com poucas evidências empíricas. Mas Figueiredo e Limongi (2003, p. 66) observam ainda que “a participação do Legislativo nos gastos com investimentos previstos nas leis orçamentárias de 1996 a 2001 revela-se surpreendentemente reduzida: as ‘taxas de participação’ do Congresso nunca foram superiores à metade dos investimentos”.
       
       Não devemos ignorar, nesta avaliação das emendas orçamentárias após a Constituição Federal de 1988, o caráter crescentemente coletivo das emendas. No período dos anões do orçamento, a coordenação de interesses individuais dos parlamentares era organizada por um conluio criminoso com a burocracia de alguns ministérios, encabeçada por deputados que comandavam a Comissão Mista de Orçamento. Este desenho institucional, que permitia a apresentação ilimitada de emendas, naturalmente privilegiava os parlamentares criminosos e excluía os demais de ao menos uma parte importante do processo decisório em relação ao orçamento. Não há dúvida de que as emendas coletivas têm sido bastante usadas pelos parlamentares – e executadas pelo governo federal – desde 1993. Figueiredo e Limongi (2003, p. 69) notam que a distribuição percentual das emendas parlamentares em investimentos se deu da seguinte forma de 1996 a 2001: bancadas estaduais (50,7%), parlamentares (18,1%), relatores setoriais da Comissão Mista de Orçamento (10,3%), relator-geral da CMO (9,8%), comissões (8,4%) e bancadas regionais (2,8%). Se certas escolhas institucionais relativas ao processo orçamentário feitas durante o regime militar foram baseadas em diagnóstico incerto, talvez incorreto, sobre o período democrático anterior, é certo que as escolhas constituintes e pós-1988 foram mais bem informadas. As escolhas na gênese constitucional buscaram devolver ao Legislativo prerrogativas importantes referentes ao orçamento. As escolhas posteriores, consagradas em resoluções do Congresso Nacional, reagiram à captura da Comissão Mista de Orçamento por parlamentares corruptos.
       
       Considerando as mudanças impostas por algumas resoluções do Congresso Nacional em relação ao processo orçamentário desde 1991, é importante atentar para cinco pontos: a) limite ao valor global de emendas individuais; b) limite ao número de emendas individuais por parlamentar; c) limite às áreas do orçamento a serem emendadas; d) definição de atores que podem propor emendas coletivas; e) definição da natureza das emendas coletivas.
       
       O limite ao valor global de emendas individuais será analisado tangencialmente, pois trata-se de um exemplo de informalidade no processo orçamentário brasileiro.
       
       Instituições informais são, segundo Helmke e Levitsky (2006, p. 5), “regras socialmente compartilhadas, normalmente não-escritas, que são criadas, comunicadas e reforçadas através de mecanismos institucionais extra-oficiais”.
       
       Seguindo a tipologia desses autores, adaptada de Lauth (2000), considera-se que dois fatores são pertinentes para definir o tipo de instituição informal: a) grau de convergência entre instituições formais e informais; b) eficácia de instituições formais. Instituições informais complementares operam em um ambiente no qual as regras formais são eficazes e convergentes às informais, enquanto instituições informais do tipo “accomodating” ocorrem em ambientes políticos nos quais as regras formais são eficazes, mas divergentes em relação às instituições informais.
       
       Argumento que instituições informais do tipo “accomodating” caracterizaram a limitação ao valor global das emendas individuais consagrada na resolução congressual 1/2001. Tratou-se da cristalização de um acordo informal vigente desde 1996. De 1988 a 2001, não havia limite ao valor total de emendas individuais ao orçamento propostas por cada parlamentar. De 1996 a 2001, no entanto, acordos informais entre o relator-geral da lei orçamentária e o Executivo limitar o valor das emendas propostas por cada parlamentar.
       
       O cenário “emendas orçamentárias ilimitadas” configuraria: a) nenhum limite de valor global para emendas orçamentárias; b) nenhum limite ao número de emendas por parlamentar; c) nenhum limite à área do orçamento a ser emendada; d) diversos atores com a prerrogativa de propor emendas coletivas; e) natureza bastante abrangente, pouco definida, para as emendas coletivas. O cenário “emendas orçamentárias limitadas” seria o inverso em todos os cinco pontos. Na seção a seguir, está a definição do modelo teórico de “narrativa analítica” usado para avaliar como os parlamentares brasileiros chegaram a um cenário meio-termo entre os dois descritos acima.
       
       II. “Narrativa analítica”, contexto estrutural e escolhas sobre emendamento
       
       Mahoney (2005) propõe uma operacionalização interessante de “narrativa analítica”, focando como a perspectiva de escolha racional pode suprir certas lacunas da linha institucionalista histórica. Para este último grupo de analistas, as critical junctures são usadas para explicar estabilidade e mudança institucional. Mas a imensa maioria dos casos deixa de especificar como e por que certas decisões (e não outras) são tomadas pelos atores políticos nesses momentos.
       
       Portanto, formalizar as opções dos atores nas critical junctures – além de explicar como se forma a agenda de opções políticas em certa critical juncture – é essencial para entender os processos de estabilidade/mudança institucional. Enquanto os institucionalistas históricos tratam critical junctures como momentos de enorme contingência, nos quais as escolhas feitas pelos atores são essencialmente imprevisíveis, os analistas de escolha racional oferecem um arsenal teórico para modelar estas escolhas como decisões instrumentais feitas lucidamente considerando o contexto estrutural presente e outros arranjos institucionais (Mahoney 2005, p. 313). De acordo com ele, a teoria de escolha racional considera quatro elementos como componentes da escolha de um ator: as opções comportamentais disponíveis para este ator; os resultados específicos que podem advir de certa escolha; a utilidade associada a cada um desses resultados específicos; e, por fim, a probabilidade de que certo resultado ocorrerá a partir de certa escolha (Mahoney 2005, p. 317).
       
       Nunca é demais enfatizar, no entanto, que as narrativas analíticas devem tratar o contexto estrutural como um alvo móvel que se estabiliza durante determinada seqüência de eventos, pois este contexto influencia o modo como os atores constroem suas escolhas e ordenam alternativas institucionais possíveis (Pedriana, 2005, p. 356). No caso em que estudo, este contexto que influencia as escolhas dos atores sobre instituições orçamentárias é composto por três tipos de relações: a) relações Executivo/Legislativo – ou seja, como e por quem a coalizão governista é composta; b) relações entre parlamentares e líderes partidários e c) a dinâmica de execução de emendas orçamentárias. A principal função da narrativa analítica, portanto, é ligar as critical junctures fundamentais para entender o caso estudado. De acordo com Pedriana (2005, p. 351), uma narrativa organiza eventos organizados cronologicamente em um “todo analítico” que faz sentido. Métodos não-narrativos “atribuem a causalidade às variáveis, e não aos atores políticos” (Abbott 1992, p. 428).
       
       Como já foi dito acima, há dois conjuntos de escolhas institucionais plausíveis a estudar nas critical junctures: emendas parlamentares ilimitadas ou emendas parlamentares com limites. Seguindo Mahoney (2005), apresento abaixo um modelo de narrativa analítica referente aos dois cenários possíveis.
       
       Escolha Institucional 1: Emendas parlamentares ilimitadas
       
       
       
       
       
       Escolha Institucional 2: Emendas parlamentares com limites
       
       
       
       Interessaria fortemente à coalizão governista dentro do Parlamento estabelecer certos limites às emendas e, ao mesmo tempo, obter controle da etapa do processo orçamentário referente à execução. No entanto, isto ocorreria apenas se o orçamento impositivo também fosse aprovado – algo que não ocorreu pois o Executivo controla suficientemente o processo legislativo no Brasil para que propostas nesse sentido não prosperem. Portanto, podemos esperar que os parlamentares da situação se oponham, moderadamente, a propostas no sentido de limitar as prerrogativas de emendar o orçamento.
       
       Não interessaria aos parlamentares da oposição estabelecer limites às emendas, pois perderiam espaço para barganhar a liberação de ao menos parte pequena de suas emendas com o Executivo e outros membros da coalizão do governo. Caso houvesse Orçamento Impositivo, é provável que a posição dos membros oposicionistas em relação a limites para emendas fosse mais flexível. Não é este o caso, no entanto, e podemos esperar que os parlamentares da oposição se oponham, fortemente, a propostas no sentido de limitar as prerrogativas de emendar o orçamento.
       
       Tendo em mente essas hipóteses sobre as preferências de parlamentares de situação e oposição, vejamos abaixo as escolhas sobre emendamento orçamentário de 1967 a 2006.
       
       Escolhas sobre Emendamento Orçamentário, 1967-2006
       
       
       
       Podemos notar algumas tendências. Há a tentativa, a partir de 2001, de deixar mais claros os critérios para limitar o valor global de emendas individuais; limita-se, a partir de 1993 e sobretudo 1995, o número de emendas que cada parlamentar pode propor individualmente; as áreas em que se pode emendar o orçamento foram mantidas desde 1988; o número de atores que podem propor emendas coletivas foi progressivamente limitado, embora tenha-se aumentado o número de emendas coletivas propostas por cada ator; e, por fim, a resolução 1/2006 foi um passo grande no sentido de restringir a natureza de emendas coletivas para evitar “rachadinhas” – emendas individuais travestidas de coletivas.
       
       Para finalizar, é interessante notar que as emendas orçamentárias propostas individualmente pelos parlamentares foram progressivamente deslegitimadas após dois escândalos (em 1993, os “anões” do orçamento e em 2006 os “sanguessugas”) e isso não resultou no fim dessa instituição, mas sim na criação e prioritização, ao longo do tempo, de emendas coletivas (propostas por bancadas estaduais, bancadas regionais, partidos políticos e comissões parlamentares).
       
       Assim, o processo de deslegitimação das emendas foi uma das causas do layering institucional (Streeck e Thelen 2005).
       
       Nota
       
       (1) Na tipologia proposta por Santos (1995, p. 463), as leis TCR são as que dispõem sobre “transferência de recursos da União para indivíduos, empresas, grupos econômicos ou localidades”. Há ainda as leis que regulam atividades de grupos especiais, as que dispõem sobre a transferência de recursos para proteção e segurança da população em geral e as que impõem regras gerais que regulam o conflito distributivo e a competição e participação políticas.
       
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Sérgio Praça
Doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo com pós-doutorado na Fundação Getúlio Vargas de São Paulo. Professor da Universidade Federal do ABC.

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