Tema em Debate
Ano II - n. 8 - abril / junho, 2010

 
As Linhas Mestras da Atual Política Externa do Brasil

Rubens Ricupero *

       Decorridos quase 85% dos dois mandatos do presidente Lula, já se pode esboçar um balanço preliminar de sua diplomacia. É o que esta tarde vamos tentar fazer de modo objetivo, sem posições preconceituosas de caráter ideológico ou partidário.
       
       Não houve entre nós nenhuma coordenação prévia, a não ser a distribuição de temas entre os diversos participantes. Não existe, assim, exigência de chegar ou não a conclusões comuns e é possível, provável mesmo, que as exposições revelem não só diversidade de perspectivas, mas repetições ou divergências na maneira de apreciar alguns fatos. De minha parte, tenciono me limitar aos aspectos mais gerais desses quase sete anos de diplomacia.
       
       Como nos encontramos a poucos meses dos 25 anos da Nova República, resolvi tomar como ponto de partida discurso de Tancredo Neves em fins de 1984, no qual afirmava: “... se há um ponto na política brasileira que encontrou um consenso de todas as correntes de pensamento, esse ponto é realmente a política externa levada a efeito pelo Itamaraty.”
       
       O relativo consenso citado por Tancredo já não existe mais. Isso não é matéria de opinião, mas constatação factual, como se pode ver das dificuldades de aprovar no Congresso o ingresso da Venezuela no Mercosul, os editoriais dos jornais e revistas a respeito das vicissitudes da integração latino-americana e das relações comerciais com a Argentina, as acusações de fraqueza e concessões excessivas diante de ações da Bolívia, do Paraguai, do Equador e inúmeros outros episódios que seria cansativo elencar.
       
       Convém assim verificar quais as mudanças de conteúdo na política externa que explicariam tal evolução.
       
       Embora a diplomacia de Lula desperte considerável controvérsia, não chega a ser mudança radical de paradigma como ocorreu quando a política externa “independente” de Jânio Quadros, San Tiago Dantas e Araujo Castro substituiu de forma duradoura o paradigma anterior de Rio Branco, Nabuco e Oswaldo Aranha. Retomado e consolidado no período do presidente Geisel e do ministro Azeredo da Silveira, o novo paradigma foi mantido pela Nova República, não se registrando desde então nenhuma ruptura significativa.
       
       Contra esse fundo geral de continuidade, a política externa do governo Lula vem se desdobrando ao longo de três eixos principais:
       
       (1º) a conquista de posto permanente no Conselho de Segurança da ONU;
       (2º) a conclusão da Rodada Doha da OMC com ganhos em agricultura;
       (3º) a construção na América do Sul de espaço de preponderância brasileira.
       
       Dentro dessa orientação genérica que pouco tem variado no essencial desde pelo menos 1974, a diversidade nas várias encarnações da diplomacia ficou por conta dos estilos de presidentes e ministros, das diferentes circunstâncias de ordem interna e dos desafios e oportunidades externas.
       
       É apenas com a consolidação da estabilidade política e econômica a partir de 1994 que o bom momento vivido pelo país encontra um cenário internacional também receptivo à afirmação da personalidade internacional e da crescente irradiação do Brasil. Essa constatação do elo inevitável entre conjuntura interna e projeção internacional ajuda a combater a tentação do voluntarismo, jamais suficiente no domínio diplomático.
       
       Já presentes de uma forma ou de outra no passado, os três eixos da diplomacia adquiriram ênfase maior ou enfoque diferente no governo atual, seja em razão de inovações da política de Lula, seja em função das circunstâncias ou oportunidades.
       
       Por exemplo, a prioridade dada à candidatura ao Conselho de Segurança seria inconcebível sem que antes a tentativa de reforma ambiciosa da ONU empreendida por Kofi Annan em 2005 tivesse colocado a questão na agenda. De forma similar a centralidade que se conferiu à Rodada Doha se deveu, em parte, ao calendário: sua conclusão, se tudo corresse bem, teria ocorrido dentro do mandato deste governo.
       
       O balanço provisório dos resultados alcançados pela diplomacia mostra que, dependendo do tema, os avanços variam, da mesma forma que varia a distância entre as pretensões brasileiras e a realidade. A frustração dos objetivos, não atingidos plenamente em nenhum caso, não se deve necessariamente a culpas ou deficiências de nossa parte. Escrevi uma vez de modo simplificado que, nos dois primeiros eixos, o governo brasileiro quer, mas não pode; no terceiro, pode, mas não quer.
       
       Trocando em miúdos, na ONU e na OMC, ainda que o Brasil faça tudo certo, sua capacidade de influenciar os acontecimentos não é suficiente para resolver os impasses da maneira que desejamos. Por mais que nos esforcemos, não se logrou até agora produzir consenso para reformar o Conselho de Segurança, nem para concluir a Rodada Doha, quanto mais para fazê-lo de acordo com os interesses do Brasil. Quer dizer: é mais um problema de insuficiência de poder ou vontade política (aliás, não só do Brasil, dos outros também) que de falta de política.
       
       Não quer isso dizer que não se haja feito nada. Ao contrário, em ambos os foros a atuação brasileira nos anos recentes nos posicionou de forma favorável a tirar bom partido de eventual retorno de condições propícias a um acordo.
       
       Em termos do Conselho de Segurança, a política do atual governo claramente se demarca da do anterior, cuja tendência era de não valorizar tanto a questão ou de conceber a eventual candidatura brasileira numa espécie de condomínio com a Argentina a fim de não prejudicar o relacionamento com o vizinho. É inegável que o Brasil conquistou neste momento uma situação diferenciada em relação a outros aspirantes latino-americanos como o México e a Argentina, distanciando-se como o favorito para ocupar uma cadeira que vier acaso a ser destinada à América Latina.
       
       Reflexo em parte do próprio crescimento econômico e estabilidade brasileiras, a percepção diferenciada deve ser creditada, sobretudo, ao ativismo da atual política externa.
       
       Se a diferença em relação ao governo anterior é nítida no caso do Conselho de Segurança, nas negociações da OMC existe muito mais continuidade do que mudanças. Mesmo essas se afiguram quase sempre como o desdobramento natural imposto por nova fase da Rodada Doha, originando-se nos governos passados muitas das táticas utilizadas na OMC.
       
       Na América do Sul, o Brasil não pode tudo, mas pode algo. Em tese, a diplomacia brasileira teria tido condições de agir mais. Por exemplo, entre o Uruguai e a Argentina, para ajudar, como facilitador, dois vizinhos prioritários e membros do mesmo acordo de integração a superarem o conflito em torno da instalação de empresas de papel. Ou poderia haver atuado de forma diferente em episódios como o convite feito por Nestor Kirchner à Venezuela para aderir ao Mercosul. Na ocasião, sem qualquer antagonismo ao regime chavista, o Brasil estaria no direito de ponderar que as adesões a acordos comerciais, sobretudo complexas como as uniões aduaneiras, demandam longo processo de negociação técnico-comercial prévia. Poderia ter feito, mas preferiu não fazer.
       
       A questão não seria tanto de falta de poder, mas da falta da política mais adequada. Essa é a área do mundo onde a influência brasileira, no passado e no presente, sempre se fez sentir de maneira mais direta e sensível. Não é à toa que a maioria das divergências sobre a política exterior se refira a assuntos sul-americanos. Não custaria esforço enumerar nesse domínio uma série de políticas e decisões discutíveis que formam em conjunto um padrão de erros de concepção ou de execução. Elas vão da reação equivocada e insatisfatória à violação pela Bolívia de tratados e contratos ao nacionalizar os investimentos da Petrobrás na produção de gás à imprudente ingerência nas eleições bolivianas e paraguaias em favor de candidatos hostis a interesses brasileiros.
       
       Partindo do esforço de consolidação do Mercosul, a diplomacia do governo atual procurou edificar um espaço político-econômico utilizando não o conceito de América Latina e sim o de um projeto que abarcasse toda a América do Sul, deixando de fora a proposta norte-americana da ALCA, o México, os centro-americanos e caribenhos, já integrados na área econômica da América do Norte. Nesse sentido ela não é diferente, em substância, da IIRSA do governo passado, de escopo mais modesto e progressivo, enfocado na integração física, mas talvez por isso mesmo mais exeqüível.
       
       As iniciativas da Unasul e seu Conselho de Defesa avançaram num terreno incomparavelmente mais ambicioso e acabaram por configurar um claro exemplo de voluntarismo diplomático. Ainda que sejam desejáveis, esses objetivos dificilmente encontrarão viabilidade num continente onde nem todos estão preparados para escolher entre os Estados Unidos e o Brasil como alternativas excludentes.
       
       Do ponto de vista econômico e comercial, para diversos desses países que já assinaram acordos de livre comércio com os americanos o Brasil está longe de significar, em contraste com os EUA, um mercado importador ou fonte de investimento apreciável, sendo visto mais como acumulador constante de saldos comerciais bilaterais. Nem mesmo dentro do Mercosul o país conseguiu desempenhar o papel de mercado impulsionador do crescimento dos menores. Por outro lado, em termos de proteção militar em casos de necessidade, como no das guerrilhas colombianas, não é preciso muita imaginação para compreender quem esses países escolheriam como fonte de fornecimento de armas, de treinamento, de doutrina atualizada ou de cooperação militar.
       
       Ao querer ignorar as divisões e antagonismos crescentes entre os regimes autodenominados de refundadores – Venezuela, Bolívia, Equador – e nações de orientação centrista ou moderada – Colômbia, Peru, Chile – a diplomacia brasileira investiu prestígio e recursos em projeto que se acha em crise antes de completar um ano. As recentes escaramuças e atritos a respeito do acordo militar entre a Colômbia e os Estados Unidos ilustram com clareza as limitações de um desígnio prematuro e mal concebido.
       
       Não faltam, por conseguinte, questões de conteúdo na diplomacia atual capazes de alimentar diferenças honestas de avaliação e julgamento, com efeitos negativos sobre o anterior consenso. Em cada situação de controvérsia, seria preciso analisar se a divergência se deve a questões inerentes ao próprio conteúdo das políticas indigitadas – erro na concepção, na escolha das prioridades, inadequação para resolver o problema em exame, inspiração ideológica deformadora da realidade, leitura errônea das tendências mundiais ou regionais – ou se as dificuldades derivam da “política interna” da diplomacia, isto é, da maneira pela qual é apresentada à opinião pública, a seus formadores, aos políticos e como é captada e percebida por esses últimos.
       
       Desse segundo ponto de vista, a crise do consenso brasileiro em diplomacia tem sido alimentada por ações e comportamentos concentrados, entre outros, nos seguintes fatores que afetam a possibilidade de edificar consensos em política exterior: a ênfase na ruptura, em lugar da continuidade; o excesso de protagonismo e glorificação da liderança pessoal de Lula; a auto-suficiência na formulação e condução; a politização partidária e ideologização da política externa.
       
       Os dirigentes atuais, destacando-se nisso o exemplo do presidente, não souberam em geral resistir à tentação de se atribuir o crédito total pelos eventuais êxitos que tiveram. Buscaram fazer crer que era novo e sem precedentes tudo o que empreendiam. De maneira geral, Lula e seus colaboradores no Itamaraty tiveram a possibilidade de admitir e valorizar, nos assuntos que apresentavam autêntica continuidade com o passado, a parte, maior ou menor, que teriam acaso herdado de governos anteriores, mas preferiram apropriar-se todo o mérito em nome do governo atual e de seu partido.
       
       Naturalmente é uma opção sem surpresa, mas seguramente não será a melhor em termos de construção de consensos. Há, com efeito, nessa matéria uma espécie de “trade off”: não é possível monopolizar a glória para o governo e seu partido e esperar, ao mesmo tempo, que o universo dos injustamente excluídos do reconhecimento e do crédito se sintam partes integrantes dessa política.
       
        São traços indiscutíveis desta fase política brasileira o abuso do protagonismo e o excesso de glorificação personalista. Nesse ponto, pode-se dizer que a diplomacia brasileira sofre do defeito de suas qualidades. Isto é, tudo repousa cada vez mais na biografia pessoal e nas qualidades de desempenho do líder supremo. Nisso, aliás, a política externa não constitui exceção no panorama geral de um governo, cujos ministros são quase anônimos. Da maioria deles se ignora até o nome, quanto mais o que fazem ou deixam de fazer.
       
       Nenhum desses defeitos costuma facilitar o consenso interno ou externo em diplomacia. Basta pensar num exemplo contrário, o do presidente Truman, ao lançar o maciço programa de ajuda aos europeus não sob seu nome, mas debaixo da tutela do ex-chefe do Estado-Maior durante a guerra, o general Marshall, considerado então “o maior americano vivo”.
       
       Em relação ao consenso externo, vale recordar exemplo de Rio Branco. Quando ganhou em 1895 a questão da arbitragem com a Argentina acerca do território de Palmas ou das Missões, recusou-se a voltar ao Rio de Janeiro onde patriotas exaltados já lhe lembravam o nome para presidente, enviando aos admiradores telegrama no qual apresentava o laudo como mutuamente satisfatório e honroso para ambas as partes. Regressou diretamente a seu posto na Europa, sem ir ao Brasil, escrevendo, na ocasião, em seu diário, esta frase de Hoffmann: “A inveja é a sombra da glória.”
       
       Quanto à auto-suficiência, perceptível na exclusão de muitos dos mais talentosos e experientes diplomatas brasileiros, marginalizados das decisões importantes e de sua execução, ela se manifesta também no isolamento em relação a setores influentes da sociedade brasileira. O diálogo com lideranças empresariais e econômicas, no que se refere ao comércio exterior, tem se revelado insuficiente. Na questão crucial do aquecimento climático, tema onde a diplomacia brasileira teria tudo para desempenhar papel decisivo, caso deixasse de insistir em discurso defensivo obsoleto, é flagrante a falta de sintonia com a comunidade científica e ambientalista nacional.
       
       Em democracias maduras sempre se procurou imprimir à diplomacia um caráter aberto à participação efetiva mesmo da oposição. Nos Estados Unidos, por exemplo, invoca-se até hoje o modelo exemplar do “consenso bipartidário” com os Republicanos no início da Guerra Fria. Na França de Sarkozy, o presidente foi buscar no partido socialista não apenas seu ministro de assuntos estrangeiros, mas numerosas personalidades convidadas a cumprirem missões internacionais de relevo. No Brasil de hoje seria difícil encontrar algum exemplo dessa tendência salutar.
       
       O discurso de Tancredo deixava claro não ser uma política externa qualquer a que mereceria consenso, mas apenas a “levada a efeito pelo Itamaraty.” Não se tratava da política dos militares no poder, de um determinado governo ou facção, mas de uma política de Estado, acima das disputas internas e a serviço da nação.
       
       Convém recordar que a etimologia da palavra “partido” significa fragmentado, rompido, quebrado, parte do todo que é a nação. Quem faz diplomacia de partido mostra indiferença pelo esforço de converter tais ações em causas autenticamente nacionais.
       
       É incompatível com esse objetivo a existência de uma “diplomacia paralela” do Partido dos Trabalhadores junto a governos ou movimentos ideologicamente afins, exercida por meio de contactos fora dos canais diplomáticos e emissários como o assessor de política externa da Presidência da República, o qual dá a impressão de predominar em certas áreas de influência, ao passo que o chanceler ficaria com outras.
       
       Tal divisão de “esferas de influência” converteu-se em causa de complicações, de que foram exemplo as incursões na política interna venezuelana, em momentos de tensões no vizinho país, assim como a parcialidade ideológica com que o próprio presidente tem acompanhado a campanha eleitoral em países vizinhos.
       
       Não há evidências de que essas afinidades ou simpatias ideológicas tenham demonstrado eficácia ou utilidade perceptível para encaminhar soluções satisfatórias quando surgem questões espinhosas como as que vêm opondo o Brasil à Bolívia. A diplomacia paralela do PT parece, assim, servir mais para contaminar desnecessariamente a política exterior com suspeitas ideológicas de que para qualquer propósito prático.
       
       Têm-se multiplicado também, da parte de alguns dos diplomatas de carreira em postos de comando, tendência a engajar a política externa no desígnio político do governo, mediante a tentação de se comportarem, não como servidores imparciais do Estado, mas como militantes partidários.
       
       De novo ressalta aqui o contraste marcante com situações anteriores. O último chanceler de Goulart, por exemplo, embaixador João Augusto de Araujo Castro, recusava invariavelmente participar de qualquer ato com sentido ou aparência de política interna. Seja qual for a razão invocada atualmente, a verdade é que se trata de comportamento impróprio para quem tem responsabilidade de políticas de Estado que devem, em princípio, fazer apelo não a facções mas ao conjunto dos cidadãos.
       
       Recorro mais uma vez ao exemplo de Rio Branco, que assim explicava porque se afastara em definitivo da política interna e não tinha querido aproveitar sua imensa popularidade para lançar-se candidato a presidente: “Candidato ou Presidente (...) seria discutido, atacado, diminuído, desautorizado (...) e não teria como Presidente a força que hoje tenho (...) para dirigir as relações exteriores.” E concluía com palavras que guardam em nossos dias a mesma atualidade, como inspiração do que deveria ser o apelo de uma diplomacia aberta a todos os cidadãos por cima das divisões de partido: Ocupando-me de assuntos ou causas incontestavelmente nacionais, sentir-me-ia mais forte e poderia habilitar-me a merecer o concurso da animação de todos os meus concidadãos” (grifado por mim).
       
       Não creio que se possa substituir esse ideal por algo melhor. Muito obrigado.
       Obs.: O texto acima transcrito corresponde à conferência que o ministro Rubens Ricupero pronunciou em Seminário realizado no mês de agosto último, em São Paulo, cujos pronunciamentos constam da publicação A Política Externa do Brasil. Presente e Futuro, editada pela Fundação Liberdade e Cidadania. Os interessados em conhecer os demais pronunciamentos podem solicitá-la à FLC.
       

Rubens Ricupero
Diplomata de carreira, o ministro Rubens Ricupero exerceu altas funções em Brasília, entre estas a de Ministro da Fazenda, em 1994, na fase de implantação do Plano Real. Como diplomata, foi embaixador nos Estados Unidos (1991-1993) e secretário geral da UNCTAD. Aposentando-se em 2004, integrou-se ao Corpo Docente da FAAP, onde ocupa o cargo de diretor da Faculdade de Economia.

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