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Ano III - n. 12 - abril / junho, 2011

 
Ainda o Orçamento da União

Roberto Fendt *

       “O Orçamento Nacional deve ser equilibrado.
       As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada.
       Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência.
       As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública.”
       
       Marco Túlio Cícero – Roma, 55 a.C.
       

       

       
       1. O orçamento público brasileiro
       
       Não havia orçamento público na Colônia. O orçamento é instituição que surge com a vida de D. João VI e após a Independência. Entre a chegada de D. João VI e a Constituição delegada de 1824 não há referência ao orçamento público. Nesses 16 anos o esforço de criação das finanças públicas brasileiras esteve concentrado na criação do Erário Público (o futuro Tesouro Nacional) e a contabilidade pública.
       Na Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824, o Orçamento é tratado no Título VII, Capítulo III, Da Fazenda Nacional. Antes, no artigo 15, X, estabelecia que “Ao Executivo competia a elaboração da proposta orçamentária; e à Assembléia Geral, “Fixar anualmente as despesas publicas, e repartir a contribuição direta”. Mais adiante, no artigo 36, I, se diz que “É privativa da Câmara dos Deputados a Iniciativa sobre Impostos”.
       No artigo 170 se lê, que “A Receita, e despesa da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de "Thesouro Nacional" aonde em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em recíproca correspondência com as Tesourarias, e Autoridades das Províncias do Império”. O artigo 171 trata, nos seguintes termos, da arrecadação: “Todas as contribuições diretas, á exceção daquelas, que estiverem aplicadas aos juros, e amortização da Divida Publica, serão anualmente estabelecidas pela Assembléia Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derrogação, ou sejam substituídas por outras”.
       Finalmente, no artigo 172 se faz referência explícita ao Orçamento: “O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despesas das suas Repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas publicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições, e rendas publicas”.
       Embora a Constituição de 1824 mencione explicitamente o Orçamento, o entendimento atual é de que o Orçamento somente se materializou com o Decreto Legislativo de 15 de dezembro de 1830 que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1.º de julho de 1831 a 30 de junho de 1832. Esforço anterior, contido na Lei de 14 de dezembro de 1827, não produziu os desejados efeitos por dificuldade de toda ordem para sua implementação.
       
       A Constituição republicana de 1891 (“Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891) trouxe a novidade de que a elaboração do Orçamento passava do poder Executivo para o Legislativo. Em seu artigo 34, I, que “Compete privativamente ao Congresso Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro”. Coube à Câmara dos Deputados essa função, embora se tenha dito que a Comissão Parlamentar de Finanças era orientada pelo gabinete do Ministro da Fazenda.(1)
       
       Na Constituição Outorgada de 1834 (Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934) o Orçamento ganha uma seção própria (Capítulo II, Do Poder Legislativo, Seção IV, Do Orçamento). Fiel ao espírito do tempo, a determinação já é exaustiva e remete novamente a iniciativa do projeto de lei orçamentária ao chefe do Executivo, conforme pode-se observar da leitura do artigo 50:
       Art. 50 - O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos.
       
        § 1º - O Presidente da República enviará à Câmara dos Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento.
       
        § 2º - O orçamento da despesa dividir-se-á em duas partes, uma fixa e outra variável, não podendo a primeira ser alterada senão em virtude de lei anterior. A parte variável obedecerá a rigorosa especialização.
       
        § 3º - A lei de orçamento não conterá dispositivo estranho à receita prevista e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados. Não se incluem nesta proibição:
       
       a) a autorização para abertura de créditos suplementares e operações de créditos por antecipação de receita;
       
       b) a aplicação de saldo, ou o modo de cobrir o déficit .
       
        § 4º - É vedado ao Poder Legislativo conceder créditos ilimitados.
       
        § 5º - Será prorrogado o orçamento vigente se, até 3 de novembro, o vindouro não
        houver sido enviado ao Presidente da República para a sanção”.
       
       A Constituição autoritária de 1937 (Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937) manteve em relevo o Orçamento conferindo-lhe um capítulo (Da Elaboração Orçamentária) e seis artigos, muito longos para citar na íntegra aqui. Importa apontar que cabia a um Departamento Administrativo junto à Presidência da República a incumbência de elaborar a proposta orçamentária a ser remetida à Câmara dos Deputados e ao Conselho Federal para aprovação.
       
       A volta da liberdade trouxe consigo a Constituição de 1946 (Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946). A novidade estava na “co-habitação” do Executivo e do Legislativo na confecção do Orçamento. A proposta de projeto de lei vinha do Executivo e ao Legislativo cabia emendá-la, quando fosse o caso, e aprová-la. As disposições relativas ao Orçamento estavam contidas no Capítulo II, Do Legislativo, Seção VI, Do Orçamento.
       
       A Constituição de 1967 (Constituição da República Federativa do Brasil) teve como principal característica a eliminação das prerrogativas do Legislativo de iniciativa de leis ou emendas que criassem ou aumentassem despesas.
       
       As prerrogativas do Legislativo em matéria orçamentária foram amplamente retomadas na Constituição de 1988, contidas nos artigos 165 a 169, com seus inúmeros parágrafos, que são objeto de comentários na seção seguinte.
       
       2. 45 anos de reformas e o Orçamento
       
       As prescrições de Cícero, mencionadas na abertura deste artigo, a respeito da boa governança raramente foram seguidas nos quase dois mil anos que nos separam de seu texto. A despeito disso e com grandes percalços, fizemos no País grande progresso nos últimos 45 anos na formação de um arcabouço institucional propício à estabilidade fiscal, uma das características do bom governo.
       Esse progresso foi lento e com idas e vindas. Iniciou-se com a reestruturação do Sistema Financeiro Nacional pela Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964. O Conselho Superior da antiga Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) foi substituído pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). A Sumoc foi transformada no Banco Central do Brasil (BC), com pressuposto de autonomia operacional caracterizada pelo mandato fixo para o presidente e seus diretores.(2)
       O BC brasileiro não deixou de padecer de alguns dos problemas que afetam de forma geral as instituições do País em decorrência de sua história patrimonialista. Em lugar de ater-se exclusivamente ao papel de guardião do valor da moeda nacional, o BC tinha também funções atípicas, como as de gestor dos recursos oficiais para o crédito rural e a supervisão do mercado de capitais.(3)
       Os percalços da reforma aumentaram com a criação em 1965 da chamada “conta-movimento” no Banco do Brasil. A essa conta eram lançados os valores das operações realizadas pelo Banco do Brasil como agente financeiro do Banco Central, principalmente em operações de fomento. Com o passar do tempo debitou-se a essa conta todas as operações de crédito oficial, sem a contrapartida de aprovisionamento prévio dos recursos. Dessa forma e gradualmente, as decisões do CMN refletidas na conta-movimento permitiram o financiamento inflacionário do deficit público. Comente em fevereiro de 1986, mais de 20 anos depois, foi extinta a conta-movimento e o Banco do Brasil perdeu a característica de autoridade monetária. Terminava-se um ciclo de promiscuidade deletéria entre o Banco Central e o Banco do Brasil e dava-se o primeiro passo efetivo para o controle do deficit público.
       Na segunda metade da década iniciou-se o processo de ampliação do Orçamento da União, que culminou com a atual estrutura ditada pela Constituição Federal (CF) de 1988. A CF dedicou toda uma seção ao Orçamento (CF, Título VI, Capítulo II, Seção II, arts. 165-169). Determinou inicialmente que leis de iniciativa do Executivo estabelecerão o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e os Orçamentos Anuais.
       A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos, e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (CF, art. 165, § 1º).
       A lei de diretrizes orçamentárias compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicações das agências financeiras oficiais de fomento.
       A lei orçamentária anual compreende o orçamento fiscal referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, incluindo fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas estatais); e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (CF, art. 165, § 5º).
       Trata-se, portanto, de um ambicioso sistema de planejamento e programação do gasto público federal, calcado no princípio da unidade do orçamento. Engloba as diretrizes para as despesas de capital de todo um mandato presidencial, uma lei específica anual com as diretrizes para a elaboração do orçamento de cada exercício e a lei orçamentária anual propriamente dita.
       Os grandes passos para a estabilidade fiscal foram dados mais tarde, com a incorporação do orçamento monetário ao Orçamento-Geral da União, a perda das funções de fomento pelo Banco Central e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, culminando com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal.(6)
       
       3. Críticas ao atual processo orçamentário
       
       O processo orçamentário sumariado nos parágrafos precedentes sofreu desde o início diversas críticas. Mais recentemente, na edição nº 3 desta Revista, o deputado federal Rodrigo Maia abordou, no contexto da busca de um caminho para a recuperação do prestígio do Parlamento, os problemas com o Orçamento da União e as oportunidades de recuperação do prestígio do Congresso com mudanças na prática de feitura do orçamento.(7)
       
       Às pertinentes críticas do deputado Rodrigo Maia somam-se outras na mesma direção, que podemos agrupar em duas categorias: na primeira, as críticas ao tamanho do Orçamento, que situam-se no plano das receitas orçamentárias; na segunda, dada a receita tributária, aos métodos de distribuição das despesas no orçamento.
       
       4. O cerne da questão do Orçamento
       
       O problema orçamentário tem duas naturezas: primeiro, determinar o tamanho do Estado e suas funções específicas; e segundo, determinar, dados os limites ditados pelo valor total do Orçamento, como decidir entre gastar mais no programa x em lugar do programa y.
       
       Quanto ao tamanho do Estado, ele não para de crescer. Tomando-se por base somente as despesas do Governo Central e medido pela relação entre a despesa primária e o PIB, essa relação passou de 14% do PIB em 1991 para 23% do PIB em 2010.(8) Essa evolução é importante porque, na presença de deficit nas contas públicas, ela afeta a relação entre na dívida e o PIB, um dos indicadores de solvência do setor público. Embora essa relação tenha mostrado queda entre 2002 e 2008, ela voltou a crescer em 2009 e provavelmente elevou-se novamente em 2010, medindo-se de forma apropriada os resultados fiscais.
       
       O crescimento crônico da despesa requer também um esforço maior da política monetária para compensar a expansão fiscal. Não é por outra razão que o mercado está cético hoje com relação ao atingimento do centro da meta de inflação, tanto em 2011 como em 2012.(9)
       
       O aumento da despesa como proporção do PIB não conta toda a história, já que o crescimento das diversas naturezas de despesa é distinto. Crescem mais as despesas correntes que as de capital, e dentre as primeiras com salários e encargos e outras despesas correntes com a manutenção da máquina burocrática. A esse fato agrega-se a prática de transferir de um exercício para outro “restos a pagar”, que mascaram e desfiguram completamente os resultados fiscais de cada exercício.(10)
       
       O aumento da despesa corrente do governo não afeta somente os recursos disponíveis para investimentos na infra-estrutura. Parte do deficit nominal do setor público, decorrente do crescimento desordenado das despesas correntes do governo central, vaza também para o balanço de pagamentos. A isso soma-se a valorização do câmbio, decorrente da pressão sobre as taxas de juros necessárias para cobrir das necessidades de financiamento do setor público. Essas elevadas taxas são a consequência imediata da incapacidade de controlar o deficit nominal das contas públicas. A persistir a atual situação, logo teremos deficit na balança comercial e redução expressiva do saldo em conta corrente do balanço de pagamentos.
       
       Creio não ser necessário elaborar mais sobre o tema, já que o mesmo tem sido objeto de frequentes manifestações na imprensa, por praticamente todas as correntes políticas do País – exceto, obviamente, da que se encontra no poder e de seus aliados. O crescimento dos gastos não corresponde propriamente a um problema do Orçamento, mas reflete-se diretamente sobre ele.
       
       De outra natureza é a questão da distribuição dos recursos orçamentários entre os diversos programas e projetos do governo. Do ponto de vista econômico, o problema parece à primeira vista trivial. É da própria essência da teoria econômica explicar como recursos escassos são alocados entre fins alternativos. Cada um de nós tem, por assim dizer, uma restrição orçamentária que vem de fora, dada pelo total de recursos que conseguimos comandar. E, como temos, cada um de nós, uma escala de preferências, a alocação desses recursos entre nossos fins alternativos é comandada por nossa escala individual de preferências.
       
       O mesmo não se dá com respeito ao Orçamento. Não existe uma limitação externa aos recursos que o Executivo e o Legislativo podem utilizar para custear políticas públicas: o valor total do orçamento é estabelecido a partir da estimativa da receita efetuada pelo Executivo e ratificado pelo legislativo. Tampouco existe uma escala explícita de preferências da “sociedade” que permitisse, de forma mais ou menos trivial, distribuir os recursos transferidos da sociedade para o governo na execução de suas políticas públicas.
       
       A questão da distribuição dos recursos arrecadados entre os diversos programas e projetos do governo não é nova e tem ocupado a mente de uma legião de estudiosos do problema. Inicialmente, a atenção concentrou-se na aplicação da teoria econômica na formulação de métodos para orientar as decisões no campo das políticas públicas. Procurou-se definir as bases – os princípios orientadores e os critérios – para decidir a alocação dos recursos. Subsequentemente, várias tentativas foram feitas para chegar-se a um melhor entendimento do processo orçamentário e das dinâmicas institucionais que regulam as decisões de alocação dos recursos e de como essas decisões deveriam ser tomadas.
       
       Ao mesmo tempo, ampliou-se o arcabouço analítico para a análise do problema orçamentário. Reconhece-se hoje, a partir do trabalho pioneiro de Richard Musgrave (o seu clássico Teoria das Finanças Públicas), que na solução do problema da alocação dos recursos não se pode abstrair das outras funções do orçamento público.(11) Essas outras funções estão associadas principalmente com a busca da estabilidade macroeconômica e com a eficiência no uso dos recursos do setor público.
       
       Entre nós, a partir do final da década de 1950 até a estabilização da economia decorrente do Plano Real, o problema da estabilização macroeconômica tornou-se central e tornou secundária, nas discussões, a questão da alocação de recursos arrecadados pelo governo.
       
       Da mesma forma, reconhece-se hoje que as decisões de alocação dos recursos orçamentários nem sempre se transformam automaticamente nos resultados pretendidos. A real alocação de recursos no setor público é determinada tanto pelos critérios e processos de decisão como do processo de execução do Orçamento. Temos, portanto, dois problemas distintos. Há que acompanhar não somente o processo de formulação do Orçamento, mas também suas consequências práticas. Talvez essa discussão possa ser melhor entendida se nos perguntarmos quais os custos e benefícios dos programas orçados e quais as melhores alternativas para a aplicação dos recursos orçamentários escassos.
       
       Não se trata de questões de caráter acadêmico. As inovações no processo orçamentário têm caráter incremental e cumulativo. Muitas das primeiras reformas introduzidas estão ainda a orientar o processo orçamentário. Portanto, as estruturas de governança do Orçamento são essencialmente as mesmas que foram introduzidas com as reformas de se iniciaram em 1965 e que foram reordenadas pela Constituição de 1988. O mesmo pode-se dizer dos métodos e dos processos analíticos utilizados na formulação dos orçamentos públicos. O que os críticos estão demandando é uma revisão dos métodos e processos analíticos que orientam a elaboração e execução do orçamento público.
       
       5. Alternativas à prática orçamentária atual
       
       Não há nenhuma razão para que não se proceda a essa revisão. Já em 1969, Richard Musgrave, professor de economia em Harvard e autor do mais conhecido livro sobre finanças públicas da época,(12) citado anteriormente, apontava que “a teoria das finanças públicas continuará insatisfatória, a menos que compreenda tanto o lado da receita como o da despesa do processo fiscal”.
       
       E justificava seu ponto de vista, apontando que “a tradição clássica de análise do problema, devida a Ricardo, Mill e Pigou, ignorava esse fato.(13) Por ignorar completamente o lado da despesa, a tarefa teórica [das finanças públicas] era organizar os tributos para que sobre todos recaísse um igual sacrifício. Como teoria de tributação, esse enfoque se confundia com a tradicional teoria do chamado bem-estar econômico; e, como teoria das finanças públicas, sua preocupação exclusiva com a tributação ignorava o problema central de como alocar os recursos para a provisão dos bens de natureza social. ( . . .) [De acordo com A. C. Pigou em seu livro “Economics of Welfare”] a composição da despesa pública deveria ser estabelecida de forma a igualar seus benefícios marginais; a composição dos impostos deveria ser determinada de forma a minimizar o seu custo social total; e o tamanho do Orçamento deveria ser tal que igualasse benefícios e custos marginais”.(14)
       
       Deixando de lado o vocabulário técnico, o que Pigou e Musgrave estão na prática recomendando é (I) que não faz sentido determinar as despesas tomando por base apenas o valor arrecadado; (II) que o próprio valor arrecadado deve procurar minimizar o custo para os contribuintes decorrente da transferência de renda desses para o Estado custear suas atividades; (III) que deve haver um critério de mensuração da eficiência do gasto público em todas as rubricas orçamentárias, de tal sorte que devem ser ampliados os gastos em atividades de maior retorno social e reduzidos os gastos em outras atividades de menor retorno social até que se estabeleça um equilíbrio entre esses retornos sociais da atividade do Estado; finalmente, (IV) que o próprio tamanho do Estado, medido pela sua despesa, seja limitado.
       
       Fantasia, miragem? Não é o que pensaram os legisladores dos EUA. Já em 1921, o Legislativo criou o Bureau of the Budget (Escritório do Orçamento), no Ministério da Fazenda americano. O Bureau foi reorganizado em 1970, durante a gestão do Presidente Richard Nixon e novamente reestruturado na década de 1990, ganhando status de nível ministerial com a denominação de Office of Management and Budget (OMB) (o correspondente, em termos, no Brasil, à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão).(15)
       
       O OMB estabeleceu na Circular A-94, de 29 de outubro de 1992, todos os requisitos para a análise de custo-benefício da despesa pública. Os 17 capítulos da instrução tratam de todos os aspectos dessa análise.
       
       Dentre os princípios gerais sobressaem o cálculo do valor presente líquido de cada projeto do governo; trata a seguir de como se deve proceder para identificar e medir benefícios e custos da apropriação de recursos a uma dada linha orçamentária; determina qual deve ser o tratamento da inflação na análise de custo-benefício; determina igualmente qual deve ser a taxa de desconto a ser aplicada aos fluxos de benefícios e custos de cada apropriação; não descura do tratamento da incerteza de cada projeto; avalia os efeitos distributivos de uma dada aplicação de recursos; e cobre diversos aspectos relativos à implementação de uma política de análise de custos e benefícios para a melhor alocação possível dos recursos escassos do orçamento.
       
       A Circular A-94 é um verdadeiro manual de análise de custo-benefício da alocação dos recursos orçamentários entre os diversos postulantes pelos recursos. Está disponível na internet. Não tem mistério.
       
       Mas, como bem acentuaram o deputado Rodrigo Maia e o professor Musgrave, o problema orçamentário não se esgota em determinar a melhor forma de distribuir os recursos. Há levar também em conta outros aspectos do problema.
       
       A esse respeito, recente relatório da OCDE bate na mesma tecla.(16) O relatório afirma que “para aumentar a eficiência do processo orçamentário, e como meio de assegurar a sustentabilidade fiscal, muitos países introduziram ou reforçaram as normas fiscais, quer através de limites sobre os gastos, quer através de normas impositivas de orçamento equilibrado ou tetos sobre o endividamento público. O uso eficaz dessas normas requer que sejam acompanhadas de princípios orçamentários que levem a uma alocação eficiente dos recursos entre os diversos programas e projetos do orçamento. Em particular, impõe-se a necessidade de horizontes de planejamento, que reduzam a fragmentação do orçamento (por exemplo, controlando recursos extra-orçamentários e monitorando passivos contingentes, como os decorrentes de garantias de empréstimos e de fundos de pensão) e aumentando o foco sobre os resultados das despesas públicas”.
       
       E conclui o documento: “A reforma das práticas gerenciais foram direcionadas para resultados em vários países da OCDE, através das quais os policy-makers definem os resultados desejados e os gerenciadores decidem a melhor forma de alcançar esses resultados. Dificuldades de implementação, contudo, foram importantes nessa área. Em particular, são críticos para o sucesso desses novos enfoques de administração pública identificar indicadores de bom desempenho e mecanismos de incentivo apropriados para encorajar as entidades públicas a alcançar os resultados desejados”.
       
       Em razão de todos esses fatos, seria de todo desejável que a elaboração e execução do Orçamento levassem em conta que as sinalizações do mercado podem desempenhar um papel importante no aumento da eficácia da despesa pública. Do lado da oferta, as pressões da concorrência podem criar incentivos aos fornecedores de bens e serviços custeados com recursos públicos. Com isso reduz-se os custos e melhor se atende as necessidades dos cidadãos. Vários instrumentos podem ser utilizados para introduzir no processo orçamentário as sinalizações do mercado: benchmarking; subcontratação combinada com processos de licitação transparentes; e permissão para os usuários dos serviços públicos escolher livremente entre potenciais ofertantes, por exemplo através de esquemas de vouchers.
       
       6. O risco de retornar-se ao passado
       
       Apontou-se anteriormente que, ou mal ou bem, fizemos progressos na direção da estabilidade fiscal. Consolidamos instituições comprometidas com essa estabilidade e a praticamos por tempo suficiente para criar uma cultura da estabilidade.
       
       É de todo lamentável que se esteja agora a correr o risco de uma volta desastrada ao passado, por uma ressurreição fora do tempo de um mecanismo em tudo similar à conta-movimento. A ressurreição atual tem em comum com a conta-movimento do passado o fato de que se aumenta o endividamento público (agora do Tesouro Nacional) para repassar recursos aos bancos públicos oficiais e, através deles, realizar empréstimos de interesse do governo.
       Esses empréstimos podem estar inseridos em programas de políticas industriais não explícitas ou em quaisquer outros programas de interesse do governo. O beneficiário da transferência de recursos do Tesouro pode ser o Banco Nacional de Desenvolvimento Económico (BNDES) ou qualquer outra instituição oficial de crédito. A transferência de recursos do Tesouro pode dar-se sob a forma de aporte de capital à instituição beneficiada pela transferência dos recursos ou sob a forma de empréstimo. Tanto faz, o efeito final é o mesmo.
       O governo continuamente alega que esse tipo de operações com o Tesouro Nacional é neutro do ponto de vista da dívida líquida federal, já que ao aumento do passivo do governo corresponde um aumento do ativo de valor semelhante. Por essa razão, sempre que se refere ao seu endividamento, o governo costuma apresentar os dados da dívida líquida, e não da dívida bruta.
       Em que esse mecanismo se assemelha à conta-movimento entre o Banco Central e o Banco do Brasil? Em primeiro lugar, porque nos dois casos, trata-se de aportar recursos públicos a uma instituição financeira sem o aporte conste devidamente nas rubricas do Orçamento. Não se pronunciam sobre ele quem de direito, os representantes eleitos pela população.
       Em segundo lugar, porque esses recursos são captados hoje pelo governo sob a forma de expansão da dívida pública (bruta) e sobre essa dívida (bruta) incidem juros superiores aos obtidos com os empréstimos das instituições beneficiadas pelas transferências. Dito de outra forma, há um subsídio correspondente à diferença entre as duas taxas de juros que é bancado com recursos dos contribuintes, sem que seus legítimos representantes no Congresso Nacional o tenha autorizado. No tempo da conta-movimento, também havia um subsídio de igual natureza; a diferença é que naquela época o subsídio era custeado pela emissão monetária. Os contribuintes pagavam o subsídio da mesma forma, pela incidência sobre eles do imposto inflacionário decorrente da emissão monetária.
       Em terceiro lugar, confere-se de maneira informal ao BC o papel de banco de fomento. Esse papel não consta da missão do BC, assim enunciada: “O Banco Central do Brasil tem como missão institucional a estabilidade do poder de compra da moeda e a solidez do sistema financeiro. No que diz respeito ao sistema de pagamentos, nos termos da Resolução 2.882, cumpre-lhe atuar no sentido de promover sua solidez, normal funcionamento e contínuo aperfeiçoamento”. Não há como interpretar nessa missão a promoção do fomento à atividade econômica, no passado como no presente.
       No caso atual, a visão do analista das finanças públicas fica turvada pelo fato de que a emissão de títulos de dívida do Tesouro Nacional constarem do orçamento fiscal, mas a sua real destinação, não. Recentemente houve emissão de títulos de dívida pública com o resultado da emissão entrega ao BNDES para venda em mercado. O problema é que essa venda requereu da autoridade monetária a compensação ao mercado pela retirada da liquidez correspondente ao valor dos títulos vendidos.
       A teoria econômica contemplou o caso de políticas monetárias “passivas”, em que os correspondentes bancos centrais simplesmente monetizavam, pelo aumento da liquidez no mercado, qualquer deficit do setor público. É isso, entre outros fatores já apontados, que torna semelhantes os episódios da conta-movimento do passado e sua reencarnação presente.
       É de acentuar-se que essa prática vem de uma ação acertada de política econômica no evento da crise de liquidez de 2008. Com o encolhimento da liquidez após a quebra do banco americano Lehman Brothers, em um grande número de países adotaram-se medidas para compensar o travamento do mercado de crédito. Nos Estados Unidos, por exemplo, o Federal Reserve (banco central dos EUA) refinanciou ativos dos bancos e capitalizou essas instituições, através de empréstimos caucionados com ações dessas instituições.
       No Brasil, a tarefa foi facilitada pelo enorme percentual das reservas compulsórias dos bancos comerciais junto à autoridade monetária. Bastou reduzir esse percentual para aumentar de forma significativa a liquidez do sistema financeiro. Da mesma forma, os bancos oficiais foram incentivados a substituir os bancos comerciais privados que haviam se retraído na concessão de empréstimos ao setor privado. Para tanto, forneceram os recursos provenientes da expansão da dívida bruta do Tesouro Nacional.
       Se aquela política foi acertada porque as circunstâncias do momento assim o requeriam, o mesmo não se dá com a ressurreição da conta-movimento praticada hoje. De fato, trata-se de retornar ao BC a função de banco de fomento, prática que havia sido extinta na década de 1980. O que se está a praticar hoje é um retrocesso. Cabe ao Congresso Nacional por um paradeiro nesse desvirtuamento institucional.
       
       NOTAS
       
       (1)Arízio de Viana. Orçamento brasileiro. Rio de Janeiro: Edições Financeiras, 1950.
       (2)O experimento de Banco Central autônomo foi frustrado na prática, tendo os mandatos fixos da diretoria do BC sido revogados pela Lei nº 6.045, de maio de 1974.
       (3) Transferida em 7 de dezembro de 1976, para a Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
       (4) Até o fim da conta-movimento, o Banco do Brasil não tinha limites de caixa para suas operações, ao contrário dos demais bancos comerciais, pois essa conta garantia suas eventuais necessidades de recursos.
       (5) A reforma do processo orçamentário está tratada em detalhes por Eduardo Refinetti Guardia. O processo orçamentário do governo federal: considerações sobre o novo arcabouço institucional e a experiência recente. São Paulo: FUNDAP, 1993; Carlos Alberto Longo. O processo orçamentário: tendências e perspectivas. Brasília: Comissão de Reforma Fiscal. Uma interessante análise do Orçamento no início dos ano oitenta encontra-se em: World Bank. Brazil. Washington, DC, 1984.
       (6) Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de 2000.
       (7) Rodrigo Maia, ““Caminho da recuperação do prestígio do Parlamento”. Revista On-Line Liberdade e Cidadania, ano 1, nº 3, janeiro-março de 2009..
       (8) Ver, a propósito, a série de artigos sobre a evolução dos gastos públicos publicados mensalmente por Fabio Giambiagi no jornal Valor, iniciada em 08/11/2010.
       (9) Ver, a propósito, Roberto Fendt. Diário do Comércio de São Paulo, 5 de março de 2011.
       (10) Idem, ibidem.
       (11) Richard Musgrave. The Theory of Public Finance. New York: McGraw Hill, 1959. A propósito, ver também do mesmo autor, “Provision for Social Goods”, pág. 124-144 em: J. Margolis e H. Guitton (eds). Public Economics: An analysis of Public Production and Consumption and their Relations to the Private Sector. Proceedings of a Conference held by the International Economic Association. London: MacMillan, 1969; e Richard Musgrave. “Fiscal Functions: Order and Politics”, pág. 76-88 em: Public Finance in a Democratic Society, editado por Richard A. Musgrave. Brighton, UK: Harvester Press, 1986.
       (12) Richard Musgrave, “Cost-Benefit Analysis and the Theory of Public Finance”. Journal of Economic Literature, vol. 7, nº 3, setembro de 1969, pág. 797.
       (13) Musgrave refere-se aos grandes “clássicos” da teoria das finanças públicas, David Ricardo (1772-1823), John Stuart Mill (1806-1873) e Arthur Cecil Pigou (1877-1959).
       (14) Arthur Cecil Pigou. The Economics of Welfare. London: MacMillan, 1920; Musgrave, op. cit.
       (15) “The OMB´s predominant mission is to assist the President in overseeing the preparation of the federal budget and to supervise its administration in Executive Branch agencies. In helping to formulate the Presiden´s spending plans, the OMB evaluates the effectiveness of agency programs, policies, and procedures, assesses competing funding demands among agencies, and sets funding priorities. The OMB ensures that agency reports, rules, testimony, and proposed legislation are consistent with the President´s Budget and with Administration policies. In addition, the OMB oversees and coordinates the Administration´s procurement, financial management, information, and regulatory policies. In each of these areas, the OMB´s role is to help improve administrative management, to develop better performance measures and coordinating mechanisms, and to reduce any unnecessary burdens on the public”.
       (16) “Enhancing the Cost Effectiveness of Public Spending”. Paris: OECD, 2003.
       

Roberto Fendt
Economista e membro de vários conselhos de empresas privadas e de entidades. Dentre estas, o Conselho Técnico da Confederação Nacional do Comércio, a Fundação Konrad Adenauer e a Associação Promotora de Estudos de Economia. No setor privado, foi vice-presidente da Coimex Trading Co. No governo, exerceu as funções de Secretário de Política Aduaneira, do Ministério da Fazenda, e de diretor da CACEX, do Banco do Brasil.

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