Reforma Tributária

Por Núcleo de Pesquisa ILEC.

O alcance da reforma

A reforma tributária é compreendida como uma reforma estruturante para a economia brasileira, se o seu alcance for além de ajustes pontuais e incidir, de fato, na simplificação do sistema tributário, reduzindo a burocracia. Além disso, espera-se que uma reforma tributária digna desse nome seja capaz de promover a repactuação federativa, fortalecendo a capacidade de resposta dos governos estaduais e municipais às demandas da população, através da descentralização dos recursos financeiros que hoje são concentrados nos cofres da União.

A descentralização favoreceria uma maior distribuição de renda, na ótica dos que apoiam uma reforma tributária profunda que, além de simplificar o que se cobra, vise atacar a desigualdade social que impera no país. Para tanto, precisa deixar de ser uma alteração de siglas na cobrança de impostos sobre o consumo – o que vem sendo postulado por diversos governos por décadas, sem mudança significativa para a superação da complexidade do sistema, bem como para o crescimento econômico.

O alcance ampliado teria o objetivo de modificar as regras de tributação no comércio, na indústria, e em setores como o energético e o de combustíveis, grandes fontes de recursos para a arrecadação do setor público, que contam com complexos modelos de tributação. Baixar a incidência sobre a folha de pagamentos também é visto como necessidade, a fim de estimular a geração de empregos e o empreendedorismo.

No entanto, o consenso entre o governo e o Congresso aponta para uma reforma fatiada, de alcance menor e sem a modernização almejada, seja por investidores internacionais, seja pelo cidadão brasileiro. O fatiamento em até seis projetos tende a atrasar a agenda da reforma e os ganhos econômicos que poderia advir dela, levando-se em consideração a proximidade do calendário eleitoral no ano que vem. Desse modo, diminuem as chances de aprovação de uma reforma tributária de alcance amplo ainda este ano, com maiores perspectivas de que algumas das partes fatiadas sejam votadas no Congresso. Do ponto de vista da necessidade da reforma tributária, o que analistas vislumbram é mais um remendo do que reforma.

Carga tributária

 No Brasil, um dos países em desenvolvimento com a maior carga tributária no mundo, o total de impostos pagos chegou a quase um terço do Produto Interno Bruto (PIB) em 2017. A cobrança neste patamar é equivalente ao que se cobra nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), mas é quase 10 pontos percentuais superior à média verificada na região da América Latina e do Caribe.

Desse volume, quase a metade se deve a tributos sobre o consumo, ou seja, todos pagam o mesmo imposto no momento em que adquirem um bem ou serviço, independente do poder aquisitivo. Mesmo na OCDE, os impostos sobre o consumo significam em média um terço da arrecadação, e nos Estados Unidos, esse tipo de tributo não atinge sequer 20%.

A comparação com a OCDE também reflete a desigualdade brasileira na cobrança de impostos sobre a renda: enquanto no Brasil esse tipo de tributo representa apenas 19% da carga tributária, a média na OCDE para essa arrecadação é de 33%, isto é, de um terço do que se arrecada. E nos Estados Unidos, praticamente a metade do que se paga em impostos é proveniente da renda.

Unificação de tributos

Um dos principais pontos da reforma em análise é a unificação de tributos federais, estaduais e municipais para o consumo. É o que pedem os estados, enquanto o governo federal defende uma reforma implantada por partes. Duas propostas são debatidas no Congresso. Uma delas prevê a substituição de cinco tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) por um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de autoria do economista Bernard Appy, do Centro de Cidadania Fiscal. A outra, do ex-deputado Luiz Carlos Hauly, unifica nove impostos em um, criando ainda um imposto seletivo. O imposto seletivo substituiria o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), incidindo sobre cigarros e bebidas alcóolicas.

Na reforma fatiada em exame atualmente no Congresso, a fusão do ICMS com o ISS poderia se dar numa proposta à parte, que seria apresentada no Senado por uma emenda constitucional criando o Imposto sobre o Valor Agregado (IVA). A avaliação do momento político parece extrair viabilidade dessa proposta, mais uma vez limitando o alcance da reforma tributária.

Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS)

A Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) integra a proposta de reforma do governo federal, incidindo exclusivamente sobre tributos federais, sem incluir os estaduais e municipais. Prevê a junção do PIS e do Cofins que seria um imposto sobre o valor agregado, com alíquota de 12% para as empresas e de 5,8% para instituições financeiras, de acordo com a proposta enviada em julho de 2020 ao Congresso pela equipe do ministro Paulo Guedes.

Mas há poucos dias o ministro anunciou a possibilidade de reduzir a alíquota para 8% para o comércio, mantendo em 12% para a indústria – e o setor industrial já se posicionou contrário à diferenciação. Além da indústria, setores ligados aos serviços também não querem a alíquota proposta, uma vez que pagam 3% e pagariam 8%, como é o caso de empresas das áreas de educação, segurança e tecnologia da informação. Para essas empresas, a unificação não é bem vista.

O governo não quis incluir o ISS municipal e o ICMS estadual porque isso implicaria mudar a Constituição. Para o ministro da Economia, a missão de agregar esses tributos à CBS caberia ao Congresso, e não ao Poder Executivo federal. De outra parte, a proposta significa manter o nível de arrecadação federal sobre o consumo, sem atender à demanda dos estados de repartição desses tributos, e muito menos reduzir o percentual do consumo na base tributária nacional. Juntos, PIS e Cofins levaram aos cofres da União R$ 310 bilhões em 2018, respondendo por 20% da arrecadação federal sobre o consumo, patamar que deve ser preservado com a CBS.

Nova CPMF

O Ministério da Economia insiste na proposição polêmica de criar uma taxação a transações digitais, que está sendo encarada como recriação da extinta Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF), o antigo imposto do cheque. Para o ministro Paulo Guedes, seria uma compensação para a redução de tributos sobre a folha de pagamentos, e possibilitaria uma isenção maior no Imposto de Renda. Sem a cobrança às transações digitais, o governo sustenta que a CBS precisa de duas alíquotas, o que vem atrasando o debate e postergando a agenda de votação.

Benefícios ao comércio

 Projeto de Lei Complementar em tramitação na Câmara dos Deputados prorroga o benefício fiscal concedido pelos estados ao setor do comércio por mais uma década. Sem a extensão, a validade dos atuais benefícios, que incluem isenções e reduções de impostos, expira no ano que vem. O Congresso definiu em 2017 que os benefícios ao comércio valeriam por 5 anos, e à indústria, por 15 anos. O projeto em discussão equipara o tempo para os setores em 10 anos.

A prorrogação é defendida sob a alegação de que sua retirada poderia causar um efeito-dominó sobre um dos setores mais importantes para a economia brasileira, elevando o custo de manutenção dos negócios e produzindo aumento do desemprego, caso os empreendimentos não suportem a carga tributária. De acordo com alguns governadores, os incentivos fiscais para o comércio são uma forma de atração semelhante à dos incentivos para a indústria, criando postos de trabalho nos estados e contribuindo para distribuir oportunidades de desenvolvimento no território nacional.

Por outro lado, a extensão dos benefícios pode abrir um precedente de insegurança jurídica, na medida em que outros setores postulem a mesma medida. A tendência de aprovação da prorrogação para o comércio se vale, no fundo, do vácuo de uma reforma tributária que se arrasta no Congresso há muitos anos. A adoção de políticas setoriais na área tributária é resultante desse vácuo, abrindo espaço para disputas que deveriam ser solucionadas no âmbito da verdadeira reforma, que contemplasse todos os setores de uma só vez.

Desenvolvimento regional

Entre das demandas dos governos estaduais junto do governo federal, apresentada no ano passado no âmbito da reforma tributária, está o aporte de R$ 480 bilhões em dez anos, que seria aplicado em fundos de desenvolvimento regional e na compensação por perdas em exportações. O montante seria aproveitado na atração de indústrias e investimentos de infraestrutura. O governo federal chegou a admitir a possibilidade do repasse nesse montante, porém ao longo de 15 anos.

Cenário das contas públicas

A reforma tributária é uma discussão estrutural antiga, mas sua urgência sobressai em uma conjuntura de crise que envolve as arrecadações públicas em todos os níveis, agravada no contexto da pandemia de Covid-19 no Brasil. Vários estados e municípios exibem grandes dificuldades de cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, e alguns chegaram a estourar o limite de gastos com despesas de pessoal. O déficit é uma realidade que ameaça a prestação de serviços essenciais e compromete a capacidade de investimento, segundo avaliação do Tesouro Nacional.

Da parte do governo federal, a União vem acumulando rombos nas contas públicas, que cresceram com as despesas com a pandemia no ano passado. Em 2020, o resultado financeiro foi um rombo fiscal recorde de R$ 743 bilhões, o pior em 24 anos. Como o governo federal também faz repasses aos estados, a baixa arrecadação típica de uma crise faz com que o cenário não seja o ideal para a implantação de uma reforma tributária, sobretudo na perspectiva de redução da carga para a população e simplificação do sistema, e que ainda seja voltada para inverter a lógica arrecadatória na direção da justiça social.

Produção, renda e patrimônio

 A redução da carga tributária sobre a produção de bens e serviços é um dos debates centrais da reforma. De acordo com a visão que combate a raiz da desigualdade, a incidência sobre a produção penaliza a parcela mais vulnerável da população, criando barreiras para a elevação de renda e contribuindo para o empobrecimento e a baixa qualidade de vida. A mesma visão defende a maior tributação sobre o rendimento e o patrimônio, a exemplo do que o presidente Joe Biden propôs recentemente nos Estados Unidos. Lá o sistema de arrecadação já incide, em larga medida, sobre a renda, e não sobre o consumo.

Quando a carga tributária recai sobre o consumo de forma majoritária, como no caso do Brasil, a arrecadação termina sendo maior, em termos proporcionais, daqueles contribuintes com menor renda. O que é compreendido como um mecanismo de perpetuação de uma inversão no objetivo dos tributos, uma vez que inibe a transferência de renda dos mais ricos para as demandas dos mais pobres. A concentração no consumo responde por um sistema chamado de “regressivo”, onde os que ganham menos pagam proporcionalmente mais, aprofundando a desigualdade social.

Uma reformulação do sistema tributário que leve à substituição da base do imposto pago – do consumo para a renda – também pode servir como estímulo ao aumento da renda do consumidor, proporcionando um efeito positivo multiplicador sobre toda a economia. Não é por acaso que esse é o sistema em vigor no país mais rico do planeta, e o Brasil já poderia ter compreendido isso. Taxar mais as heranças e as doações é outro caminho bastante utilizado pelas nações de maior Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que não é adotado aqui.

Neste sentido, a reforma em apreciação no Congresso pode incluir a revisão da tabela do Imposto de Renda (IR) para pessoas físicas e jurídicas, além das contribuições previdenciárias, buscando o equilíbrio entre o que o cidadão paga de imposto e o que é devolvido pelo setor público na forma de serviços essenciais e investimentos para a coletividade. A reforma do IR está sendo tratada como uma das partes fatiadas, com divergências dentro do próprio governo, por exemplo em relação à isenção para quem ganha até R$ 2,3 mil ou R$ 3 mil mensais. A redução do IRPJ é um dos consensos, com a contrapartida de taxação aos dividendos.

Reforma tributária global

O presidente norte-americano pretende estender a discussão sobre a reforma tributária que vem promovendo nos Estados Unidos, para o cenário global, solicitando maior parcela de colaboração dos ricos para a superação de condições históricas de miséria e pobreza no mundo. Biden postula a cobrança de um imposto mínimo de 15% sobre as 100 maiores empresas multinacionais. Os ministros das finanças dos países componentes do G7 já manifestaram apoio à proposta.

 “Os ministros das finanças do G7, após anos de discussões, chegaram a um acordo histórico para reformar o sistema tributário global para torná-lo adequado para a era digital global e, crucialmente, para garantir que seja justo para que as empresas certas paguem os impostos certos nos lugares certos”, disse o ministro das Finanças do Reino Unido, Rishi Sunak.

O propósito do acordo é impedir que as grandes empresas, especialmente do mercado digital, continuem migrando de um país a outro em busca de melhores condições tributárias, sendo acolhidas por governos que garantem impostos menores. Pode-se dizer que a guerra fiscal entre os estados, dentro das nações, se repete entre os países, favorecendo a desigualdade tributária e comprometendo a economia global.

Uma das empresas afetadas por uma eventual mudança desse porte, o Facebook se mostrou em concordância com a medida: “Queremos que o processo de reforma internacional de impostos seja bem-sucedido e reconhecemos que isso significa que o Facebook pode pagar mais taxas em locais diferentes”, divulgou o vice-presidente de negócios globais do Facebook, Nick Clegg, em nota.

Fabio Lucas é jornalista e mestre em filosofia.

Fontes consultadas:

https://g1.globo.com/economia/noticia/2021/06/16/estados-divergem-sobre-beneficios-fiscais-ao-comercio-mas-renovam-apoio-a-reforma-tributaria-ampla.ghtml

https://www.cnnbrasil.com.br/internacional/2021/06/08/biden-vai-a-encontro-do-g7-discutir-vacina-e-reforma-tributaria-global

https://www.cnnbrasil.com.br/business/2021/06/05/paises-do-g7-chegam-a-acordo-historico-sobre-taxacao-de-multinacionais

https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/08/25/propostas-de-reforma-tributaria-mantem-inalterado-peso-dos-impostos-sobre-o-consumo.ghtml

https://g1.globo.com/economia/noticia/2020/07/30/reforma-tributaria-estados-reivindicam-da-uniao-r-480-bi-em-dez-anos-para-abastecer-fundos.ghtml

https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2021/01/contas-do-governo-federal-tem-rombo-recorde-de-r-7431-bilhoes-em-2020.shtml

https://g1.globo.com/economia/noticia/2020/07/21/governo-propoe-reunir-pis-e-cofins-em-uma-mesma-contribuicao-com-aliquota-unica-de-12percent.ghtml

https://www.gazetadopovo.com.br/economia/falta-consenso-governo-pressao-empresarios-atrasam-reforma-tributaria/